Испанские уроки фискальной децентрализации для Украины
Проводячи реформу децентралізації, Україна нерідко оглядається на досвід сусідньої Польщі, проте у світі є і інші успішні приклади подібної реформи. І один із найцікавіших – іспанський.
Децентралізація в Іспанії почалася після падіння режиму генерала Франко і прийняття у 1978 р. парламентом нової Конституції. На той час Іспанія була централізованою державою із диктаторським режимом. Після смерті Франко у країні розпочалися одночасно три процеси: демократизація, децентралізація і підготовка до євроінтеграції. Водночас відбувалася територіальна реформа, у результаті якої з'являлася нова територіальна одиниця – автономне співтовариство (Іспанія поділяється на 17 автономних співтовариств, які в свою чергу поділяються на 50 провінцій і має 2 автономних міста – Сеута і Мелія.). Пройшовши шлях, дуже схожий на той, яким сьогодні йде Україна, Іспанія сьогодні вважається однією з найбільш децентралізованих країн Європи, однак в процесі реформування не обійшлося без помилок, яких ми, українці, можемо уникнути. Отже, які уроки варто взяти із іспанського досвіду.
Урок перший: децентралізувати не лише видатки, але й доходи.
Це дозволить поступово зменшити залежність місцевих органів влади від державних трансфертів, тобто від коштів, які передає центральний уряд на місця. В іншому випадку органи місцевої влади так і не стануть справді самостійними у господарюванні, а залишатимуться залежними від центру.
У 2016 р. в Україні трансферти з центрального бюджету становили 53,4% усіх доходів місцевих бюджетів. Це доволі високий показник, який однак є прийнятним на початковому етапі децентралізації. Під час зміни системи розподілу фінансів, держава повинна забезпечувати безперебійний доступ до базових послуг, таких як освіта чи охорона здоров'я, усім громадянам України.
Як і в Україні, в Іспанії децентралізація видатків відбувалася швидше, ніж децентралізація доходів. Для передачі функцій, повноважень, людських і матеріальних ресурсів від державної адміністрації органам місцевого самоврядування було утворено спільні комітети. Шляхом двосторонніх переговорів між кожним регіоном і державою були встановлені вартість трансферту і сума, яку держава витрачала за рік на утримання всього майна і надання послуг. Спочатку цю суму держава передавала регіонам у вигляді трансферту, однак поступово регіони починали отримувати все більше власних ресурсів.
На сьогодні в Іспанії регіони отримують 50% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), 50 % податку на додану вартість, а також 58 % акцизів на тютюн, алкоголь, нафтопродукти та електроенергію. Іспанські регіони мають регулюючі повноваження у відповідній частині ПДФО. Є також низка державних податків, які повністю перейшли "на місця". Йдеться про податок на спадщину, податок на майно, акциз на деякі транспортні засоби. Ці податки адмініструються місцевими фіскальними агенціями, а регіони можуть змінювати ставки оподаткування, встановлювати податкові пільги, проте не можуть відмінити податок взагалі.
Більш того, на відміну від України, де заборонено встановлювати місцеві податки не передбачені Податковим кодексом, у Іспанії регіони можуть встановлювати власні податки за умови, що предметом оподаткування не є щось, що вже оподатковується державою чи іншими місцевими органами влади, а нові податки не перешкоджатимуть вільному пересуванню людей, товарів та послуг. Прикладом такого податку може бути податок на напої з високим вмістом цукру, що діє в Каталонії.
Отже, уроком для України має бути те, що фіскальна децентралізація повинна відбуватися поетапно, і в процесі реформування органи місцевої влади повинні отримувати все більше повноважень і можливостей "заробляти" власні кошти.
Урок другий: пріоритети регіональної політики – економічний розвиток регіонів та зменшення регіональних диспропорцій
Це дозволить уникнути напруженості між регіонами з різним рівнем доходу. В іншому випадку, наявність великих регіональних диспропорцій гальмуватиме процес децентралізації.
В Україні є суттєві відмінності між регіонами з точки зору валового регіонального продукту (ВРП) на душу населення. У 2015 р. в середньому по країні ВРП (валовий регіональний продукт) на душу населення склав 46 400 грн. При цьому найвищі показники були у трьох регіонів: Полтавської, Дніпропетровської та Київської областей. Так, у Полтавської області ВРП на душу населення був в середньому вищий на 43%, Дніпропетровської – на 42%, Київської на 29,5%, а в столиці більш ніж в два рази більше від середнього показника по країні. Найнижчі показники ВРП на душу населення були в Луганській області – на 76,8% нижче середнього рівня по країні, в Чернівецькій – на 56,2% в Закарпатськїй – на 50,5%.
Нестача ресурсів і регіональні диспропорції у економічному розвитку формують основу для підтримки високого рівня бюджетної централізації. За таких умов потрібно розподіляти значну частину коштів, щоб забезпечити усіх громадян України однаковим рівнем базових послуг. Тому для успішної децентралізації надважливо зменшити регіональні диспропорції.
Для вирішення подібної проблеми у Іспанії був створений Міжтериторіальний компенсаційний фонд, який наповнюється за рахунок державних коштів та коштів Європейського союзу. Головним завданням Фонду є усунення економічних диспропорцій між регіонами. При цьому, кошти, які регіони отримують з цього фонду, повинні використовуватися виключно на інвестиції.
Крім того, регіони отримують кошти фондів ЄС, зокрема Європейського фонду регіонального розвитку, метою якого є вирівнювання регіональних диспропорцій та розвиток конкурентноспроможності регіонів. Кошти з цього фонду спрямовуються на інновації і дослідження, цифрову програму, підтримку малого та середнього підприємництва та розвиток низьковуглецевої економіки.
Урок третій: ефективна і прозора система бюджетного вирівнювання.
Це дозволить усунути фіскальні дисбаланси, спричинені неекономічними факторами – кліматичними, географічними, історичними та демографічними.
З одного боку, ця система дозволить всім громадянам України отримували однакові базові послуги, але з іншого боку, вона повинна бути спроектована таким чином, щоб не знеохочувати регіони, ані ті що мають високий рівень податкоспроможності, ані ті що мають низький рівень, продовжувати розвиватися і збільшувати податкові надходження.
В Іспанії процес вирівнювання ресурсів здійснюється через декілька фондів. Проблемою системи бюджетного вирівнювання в Іспанії є те, що критерії за якими регіони отримують трансферти часто дублюються, що призводить до того, що деякі регіони, які за рівнем податкової спроможності знаходяться вище середнього показника по країні, після процесу вирівнювання опиняються нижче середнього і навпаки. Це призводить до напруженості між багатшими та біднішими регіонами.
Отже, урок для України – те, що система бюджетного вирівнювання має бути ретельно продумана, а саме розподіл ресурсів між різними рівнями влади і територіальними одиницями має бути всім зрозумілий і здійснюватися тільки відповідно до встановлених правил, не включаючи можливості довільного асигнування.
Урок четвертий: для забезпечення підзвітності і підконтрольності влади система фінансування має бути прозорою.
Чіткий розподіл функцій між різними рівнями влади дасть можливість громадянам розуміти який орган влади відповідальний за ту чи іншу послугу, яку вони отримують. Це дасть можливість точніше оцінювати владу своїм голосом на виборах. Люди зможуть відслідковувати, як і на що використовуються їхні податки.
Сьогодні в Іспанії адмініструванням більшості податків займається центральна влада, що ускладнює підзвітність, оскільки громадяни часто асоціюють це і з тим, що ці податки вони сплачують центральному уряду. Однак, тут питання не стільки у площині адміністрування податків, скільки у поінформованості громадян. Людям потрібно регулярно і зрозумілою мовою роз'яснювати, хто за що відповідає і які ресурси отримує.
Загалом можна сказати, що процес фіскальної децентралізації в Іспанії пройшов доволі успішно в частині децентралізації видатків і не мало було досягнуто у частині децентралізації доходів. За даними МВФ частка місцевих доходів у доходах сектору загального державного управління зросла з 12% у 1980 році до 53,1% в 2015 році.
Попри успіхи, яких Іспанія досягла в ході фіскальної децентралізації, модель фінансування регіонів час від часу переглядається і удосконалюється, оскільки з'являються нові виклики, як наприклад криза 2008 року, або змінюється політичний контекст.
Описаний досвід може бути успішно використаний в Україні в рамках реформи децентралізації, яка розпочалася у 2014 році.
Матеріал підготовлений автором на основі інтерв"ю з представниками місцевих органів влади, експертами та представниками громадського сектору Іспанії, а також з використанням матеріалів, наданих в рамках програми Evroseed, організованої аналітичним центром CIDOB (місто Барселона, Іспанія).
Крістіна Аврамченко, заступник директора ІСЕД
Подписывайтесь на аккаунт LIGA.net в Twitter, Facebook и Google+: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.