Как госдолги уничтожают демократию
Когда кризис суверенного долга Греции угрожал выживанию евро, американские чиновники выражали недоумение по поводу неспособности своих европейских коллег решить эту проблему. Теперь ситуация коренным образом изменилась, и пришла очередь американских лидеров выслушивать подобные заявления. Недавней угрозы дефолта США удалось избежать, но только временно. Еще одна битва намечается в начале следующего года, когда потолок государственного долга США придется опять поднимать.
В Европе широко распространено мнение, что отсутствие политического союза (который считается необходимым условием для обмена долговых облигаций и, таким образом, создает прочную основу для евро) лежит в основе кризиса на континенте. Но кризис США показывает, что политический союз не является панацеей для управления государственным долгом.
В еврозоне основным поводом для разногласий было то, как долги, нуждающиеся в финансировании, были набраны – то есть нарушили ли они согласованные лимиты задолженности. В Соединенных Штатах яблоком раздора стала цель, которой эти средства будут служить. Разница, в конце концов, незначительна и не должна перекрывать то, что действительно поставлено на карту: демократическое самоуправление в период высокой государственной задолженности.
В 1773 году так называемые "Сыны свободы" устроили Бостонское чаепитие под лозунгом "Нет налогам без представительства". И основатели Америки явно рассматривали законодательный контроль над бюджетом как одну из главных опор демократического управления.
Налогообложение остается доминирующим источником доходов государства в большинстве развитых стран. Но роль долгового финансирования растет – а вместе с ним и необходимость рефинансирования старых задолженностей, когда совокупные расходы, включая обслуживание долга, превышают общий доход.
Широкий доступ к глубоким и ликвидным международным долговым рынкам позволял политикам обходить некоторые из самых сложных аспектов демократического управления. Вместо того чтобы решать острые вопросы, касающиеся распределения ограниченных ресурсов, демократические власти, похоже, считают, что они могут иметь все: низкие налоги и достаточное финансирование долга для спонсирования войн и программ для электората. Растущее долговое бремя предполагает, что такая форма дешевой политики себя исчерпала.
Но проблема гораздо глубже. Чрезмерная зависимость от долгового финансирования подорвала фундаментальные принципы демократии, поскольку государственные финансы все чаще определяются не электоральными циклами и политическими обсуждениями, а графиками погашения долгов. Во времена экономического роста долговое финансирование помогало легко избежать трудного выбора. Однако когда экономика нестабильна, то кредиторы и те, кого радует перспектива дефолта, могут навязывать свои желания всем остальным.
Эта возможность вытекает из самой сущности долга. Налог – это квазиакционерное требование государства на финансовые ожидания его граждан. Получение согласия большей части населения на повышение налогов может стать сложной политической задачей, которая только усложняется по мере того, как мобильность капитала сужает налоговую базу и вызывает гонки по снижению процентных ставок.
Долг, напротив, представляет собой договорное обязательство вернуть заемные средства кредиторам, которые в особенности не обращают внимания на то, как тратятся эти деньги. Набирая долги, государства продают часть суверенитета в обмен на возможность финансировать свои расходы, не оказываясь на политическом минном поле повышения налогов.
Создать жизнеспособные институты для управления государственным долгом в условиях демократии достаточно сложно. Имеющиеся в настоящее время механизмы бывают договорными, конституциональными и установленными законом потолками задолженности, фиксируемые как соотношение к ВВП или, как в США, устанавливаемые в номинальном выражении.
Договорной потолок задолженности не эффективен, как показывает опыт Европы. Конституциональные ограничения долга еще должны быть проверены в условиях чрезвычайных ситуаций, когда финансирование нужно быстро. И, как демонстрирует тупик, в который недавно зашли США, политическое меньшинство с действенным правом вето может злоупотреблять установленными законом лимитами в условиях экономического спада, когда зависимость от внешнего финансирования долга увеличивается.
Действительно, в той степени, в которой зависимость от долгового финансирования подрывает уверенность в самоуправлении, злоупотребление лимитом задолженности для получения скрытых выгод становится все более вероятным. Проблема заключается в том, что демократиям еще нужно учиться управлять долгом эффективно. Хотя политический союз может стабилизировать евро, он не будет поддерживать или укреплять демократию, если только европейские лидеры не займутся проблемой этого критического краха.
Даже старейшие в мире демократии, существовавшие непрерывно долгое время, не застрахованы от эрозии самоуправления. Обязательство не повышать налоги сделало США зависимыми от долгового финансирования и, что еще более страшно, от тех, кто готов наложить вето на его рефинансирование.
Катарина Пистор,
профессор права,
директор Центра по глобальной правовой трансформации Колумбийского университета,
один из лауреатов премии Max Planck Research Award за 2012 год
Copyright: Project Syndicate, 2013