МВФ меняет подход к работе с Украиной. Почему и как именно это делает фонд?

11 червня МВФ оприлюднив текст нової кредитної угоди з Україною, яку Рада директорів Фонду затвердила раніше цього тижня. Одна з безсумнівно найцікавіших речей в новому меморандумі з МВФ - це зміна самого підходу, чи можна сказати навіть філософії, співпраці Фонду із Україною.

Читайте нас в Telegram: проверенные факты, только важное

Це було логічно і навіть очікувано - з урахуванням попереднього досвіду реалізації всіх програм Фонду. І тим не менш, для мене це чи не найголовніша новина нового меморандуму з МВФ.

Щоб зрозуміти, в чому новина, потрібно знати, як будується робота з Фондом. Гроші в рамках програми надходять частинами (траншами), які прив’язані до виконання певних погоджених між країною та експертами МВФ дій - тих, які допоможуть покращити ситуацію в економіці,  ефективність державного управління, а отже - підвищити імовірність повернення коштів та  знизити залежність країни від Фонду в майбутньому. 

Читайте также: Что Украина пообещала МВФ в обмен на $5 млрд. Перевод меморандума

Певну частину кроків для підтвердження серйозності намірів реформуватись країна має здійснити ще до отримання першого траншу. Це - так звані “попередні заходи”, або ж prior actions. Інша частина кроків більш-менш рівномірно розподілена в часі, уточнюється після отримання кожного наступного траншу й називається “структурні маяки” (structural benchmarks). Отже, в результаті послідовного впровадження програми та виконання “структурних маяків” країна фактично імплементує складні та тривалі реформи. 

І саме в площині цього підходу - як можна бачити з тексту нової угоди з МВФ - і відбулася маленька революція.

З самого початку співпраці з МВФ Україна практикує підхід, коли вона отримує лише перші транші за кожною програмою, і далі її потяг до реформування значно знижується - до наступної кризи, коли ми знову звертаємося до Фонду. Зазвичай програми починають «буксувати» вже з другого чи третього траншу. Абсолютний рекорд за рівнем «успішності» програм з МВФ - нещодавня  Програма розширеного фінансування  (Extended Fund Facility - EFF), розпочата в березні 2015 року. Тоді Україна змогла отримати за програмою аж 4 транші. Обсяг вибірки по ній - 50% коштів  або  8.7 млрд дол США з доступних 17.5 млрд дол США. В інших двох програмах - 2010 та 2014 років - Україна не просунулась далі другого траншу. А в програмі Stand By, розпочатій у 2018, отримала лише один.

Про причини знають всі: по допомогу до МВФ уряд зазвичай звертається в період важкої фінансової скрути. Але щойно перші порції кредитних коштів від фонду надходять і фінансова ситуація стає легшою, мотивація здійснювати політично складні реформи зникає (хоча деякі реформи врешті решт все одно робимо, але з великим спротивом та затримкою).

Але тепер це помітили не лише в Україні. Експерти МВФ проаналізували ефективність попередніх програм співпраці з нашою країною та сформулювали своє резюме щодо цього. “Наявність послідовної політичної підтримки  (sustaining ownership) є викликом для програм, які підтримуються Фондом в Україні. Вікно можливостей для критичних структурних реформ закривається досить швидко, особливо після досягнення макростабільності”, - зазначається у тексті угоди.

А тому, констатує Фонд, саме “попередні заходи”, а не “структурні маяки”, є справжнім рушієм реформ - та гарантом того, що програма з Фондом приведе до подальших структурних зрушень.

Саме тому у новій програмі Фонд прямо говорить, що змінює свій підхід, і всі ключові заходи з реформ, про які домовляються МВФ та Україна в програмі, мають бути вже не структурними маяками, а попередніми заходами до програми. Тобто ухвалити ключові закони для здійснення найважливіших (згідно з програмою) реформ Україна має вже до моменту отримання першого траншу.  Поки - під тиском фіскальних та фінансових проблем - готовність української влади до здійснення реформ є найсильнішою.

Присоединяйтесь к Instagram Liga.net - здесь только то, о чем вы не можете не знать

В окремому додатку до кредитної Угоди (Ex-Post Peer Reviewed Assessment) між Україною та МВФ є такий важливий пасаж:

«Вимоги програми потрібно належним чином змістити на початок програми, особливо в тих сферах, де реформи є складними та політично чутливими або де є «особливий/ корупційний інтерес» (vested interest). Значна частина прогресу в просуванні структурних реформ насправді була досягнута за допомогою “попередніх заходів” (prior actions). Для того щоб встигати використати «вікно можливостей» (та розуміючи, що здійснення деяких структурних реформ потребує часу), потрібно зосередити увагу на здійсненні одразу заходів, що усувають існуючі перешкоди для реформ та відновлюють їх здійснення”.

Саме тому, говориться в тексті нової Угоди Stand By, вона враховує ці уроки, та пріоритизує “набір реформ, які є критичними для збереження макроекономічної стабільності та досягнень попередніх програм”. Всі ті заходи, які у тексті нової програми, на думку експертів МВФ, могли бути політично найважчими для впровадження, в новій кредитній угоді містяться саме в “попередніх заходах”, а не у “структурних маяках”.

Що це означає? На емоційному рівні читати такі висновки міжнародних експертів про власну країну - достатньо прикро. Це також не дуже добре репутаційно для Києва - адже фактично МВФ офіційно говорить про нашу країну як про ненадійного партнера, який регулярно порушує домовленості.

Але з раціональної точки зору зміна фокусу МВФ у роботі зі структурних маяків на попередні заходи, - це підхід, який буде вигідним перш за все для України.

Адже, по-перше, він означатиме, що Україна швидше здійснюватиме найскладніші реформи. 

Подписывайтесь на рассылки Liga.net - только главное в вашей почте

По-друге, можливо, здійснити заходи для отримання другого, третього і решти траншів  Києву буде легше. Адже все все найскладніше, що може бути у новій програмі з Фондом, Україна вже виконала - причому не маючи жодних формальних зобов’язань перед фондом. З 14 заходів, виконання яких є обов’язковим для отримання коштів програми, 5 - це ті самі “попередні маяки”. І до них увійшли всі найбільш болючі політично кроки, які Фонд очікував від України. Решта 9 заходів (структурних маяків), хоч і залишаються складними технічно, але, виходячи з коментарів МВФ, не є настільки політично складними для здійснення.

Ця публікація підготовлена в рамках роботи Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ , який функціонує  за фінансової підтримки Швеції.