О вреде централизации финансовой власти
В финансовых кругах активно обсуждается выдвижение Дженет Йеллен в качестве преемника Бена Бернанке на посту главы Федеральной резервной системы США. Однако при этом другой, более принципиальный вопрос остается без внимания, а именно: насколько стоит предоставлять ФРС (а по сути, любому центральному банку как таковому) право самостоятельно осуществлять смелые эксперименты в области монетарной политики, подобные накачиванию экономики деньгами, как это было в последние пять лет работы ФРС под управлением Бернанке?
Безусловно, подобные эксперименты имеют смысл. Многие важные жизненные решения принимаются наобум, а общепринятые убеждения зачастую оказываются неверными. Например, как выяснилось, спирт не является эффективным средством обеззараживания ран, поскольку он убивает лейкоциты, борющиеся с инфекцией. На самом деле прогресс человечества во многом обусловлен безрассудными экспериментами и происходящими зачастую ошибками.
Однако, как показывает опыт, в случае с государственными институтами неоправданные эксперименты крайне нежелательны и в некоторых случаях губительны. Так, в 1958 году поспешно принятый Мао Цзэдуном закон об уничтожении "вредоносных" воробьев спровоцировал размножение саранчи, уничтожавшей урожаи зерновых, что привело к массовому голоду и гибели более 20 миллионов людей.
Американская государственная система налагает особо строгие ограничения на действия официальных лиц, тем самым выражая глубокий скептицизм в отношении философов у власти. В основе американских политических институтов лежит четко отлаженная система взаимоограничения властей, которая способствует прозрачности и позволяет контролировать судебные решения и случаи злоупотребления служебным положением. При возникновении разногласий во взглядах и интересах американская система поощряет открытые дебаты, в ходе которых примиряются самые различные мнения. В конечном счете, люди более склонны приходить к согласию, если их возражения услышаны.
Однако система взаимоограничения властей может и препятствовать важным реформам. Отчасти по этой причине в Соединенных штатах отсутствовал постоянный центральный банк до принятия в 1913 году закона о Федеральной резервной системе (в Великобритании, Франции и Германии это произошло значительно раньше). Тогда она была создана лишь с целью предотвратить финансовую панику и крах валютной системы. Тот факт, что в состав ФРС вошли двенадцать региональных резервных банков, говорит о том, что данный шаг был продиктован опасениями, как бы валютное регулирование не оказалось полностью в руках финансовых олигархов с Уолл-стрит.
Как все поменялось с тех пор. На сегодняшний день в руках двенадцати членов Комитета по операциям на открытом рынке сосредоточена огромная власть. За закрытыми дверями Комитет устанавливает кредитные ставки и определяет объем денежной массы в обращении – изменению или обсуждению данные решения не подлежат. Пенсионеры имеют право подать в суд, если их жилье изымается в рамках реконструкции жилого фонда, но в случае блокирования ФРС выплат по их вкладам они будут бессильны что либо возразить.
Кажущаяся неограниченной власть ФРС, так же как и несанкционированное наблюдение Управления национальной безопасности, подрывают веру простых американцев в свое правительство. И Чайная партия, и сторонники движения против экономической несправедливости сейчас с определенной долей иронии говорят о том, что ФРС (легитимность которой скорее основывается на абстрактных теориях, нежели на принципах демократической прозрачности) действует в интересах крупнейших банков.
Американским принципам демократии и экономическим реалиям в большей степени соответствовало бы более децентрализованное монетарное регулирование.
Как показывает практика, лишь небольшая, "базовая" часть денег обеспечивается государством; бóльшая часть денег создается банками сверх кредита. В рамках данной схемы "займов-для-кредитов" деньги обычно распределяются эффективно; однако возможна ситуация чрезмерного кредитования, которая способствует росту инфляции и даже может спровоцировать экономический коллапс.
Централизованная, гребущая всех под одну гребенку, монетарная политика не всегда в состоянии справиться с финансовыми всплесками или спадами и часто приводит к нежелательным последствиям. Например, в то время как повышение процентных ставок может сдерживать инфляцию и даже предотвратить возникновение так называемого "кредитного пузыря", оно также сокращает как разумное, так и нерациональное кредитование.
Более эффективным было бы регулирование отдельных банков, филиалов или даже отдельных кредитов и ограничение функций ФРС до такой степени, которая позволит ей выполнять первоначальную роль, а именно: быть кредитором последней инстанции в случае финансовых катаклизмов, подобных кризису 2008 года.
Возврат к финансовой децентрализации мог бы потребовать радикальных политических перемен, включая исполнение законов, аналогичных тем, что действовали в 1930-е. Эти законы уполномочивали регулирующие госорганы контролировать банки и проверять объем страхования вкладов, а также останавливать финансовую деятельность вне балансовых обязательств. В таком случае ФРС и другие регулирующие госорганы должны были бы предоставить ресурсы и поддержку проверяющим.
Более того, Конгрессу пришлось бы освободить ФРС от нереалистичных обязательств по поддержанию низкого уровня безработицы и контролю инфляции. В то время как основной задачей ФРС является предупреждение валютной нестабильности, которая может привести к чрезмерной инфляции или массовой безработице, система не может отвечать за другие многочисленные факторы, влияющие на цены и обеспеченность рабочими местами. Образно говоря, проходя пороги, лучше сосредоточиться на том, чтобы предотвратить опрокидывание лодки, нежели пытаться плыть прямо.
Если говорить глобально, то подход к решению экономических задач сейчас должен быть более творческим. Экономисты, начиная с Милтона Фридмана, долгое время подчеркивали важность нисходящей монетарной политики; однако им не удалось прийти к согласию в выборе наиболее эффективной стратегии. В ходе жарких дебатов по поводу жесткости монетарной политики фундаментальный подход, основанный на принципе "не навреди", остался без внимания.
Безусловно, радикальная децентрализация потребовала бы времени. Между тем, Конгресс мог бы наметить первые шаги на этом пути.
Так уж повелось, что американские законодатели обычно направляют технические вопросы экспертам; но, принимая во внимание порой необоснованную уверенность данных экспертов, а также их независимость от общественного мнения, конгрессмены оставляют за собой право принимать решение по сложным вопросам. Действительно, в соответствии с Конституцией Соединенных штатов, конгрессмены обладают широкими полномочиями, включая право объявлять войну и определять бюджеты военных кампаний.
Принимая во внимание все вышесказанное, можно предположить, что основные изменения в работе Федеральной резервной системы – такие как решение о покупке ценных бумаг на несколько триллионов долларов или снижении процентных ставок до нуля ‑ могли бы подлежать согласованию с законодательной властью (за исключением особых случаев). Это ограничило бы независимость ФРС, и в то же время бремя ответственности за принятие сложных политических решений ложилось бы на тех, кому положено за эти решения отвечать, а именно - на народно избранных членов Конгресса.
Возможно, для стран с меньшими, более цельными экономическими системами, а также с более однородным и сильным правительством децентрализация финансовой системы и пересмотр ее полномочий не будет эффективным. Например, Европейский центральный банк сейчас столкнулся со сложностями в управлении и определении полномочий. Но, как бы там ни было, роль центральной банковской системы слишком велика, чтобы зависеть исключительно от мнения технократов.
Амар Бхайди,
профессор школы юриспруденции и дипломатии
им. Флетчера университета Тафтса,
автор работы "В поисках здравого смысла"
Copyright: Project Syndicate, 2013