Союзный орган. ЕЦБ станет главным надзирателем в банковском союзе

Европейский союз сегодня является счастливым обладателем Нобелевской премии мира. Когда в свое время выбор остановился на Бараке Обаме, норвежский Нобелевский комитет был подвергнут критике за награждение того, чьи достижения были еще впереди. Комитет принял эту критику близко к сердцу и на этот раз наградил структуру с прошлым, которым можно гордиться, но туманным будущим.

Конечно, Еврозона это не то же самое что и ЕС, но на сегодняшний день Еврозона это самый амбициозный проект Евросоюза, и она до сих пор пытается обеспечить себя институтами, необходимыми для поддержания валютного союза. Общая налогово-бюджетная политика остается далекой мечтой, как и подлинный политический союз.

Но политики в Европе утверждают, что они работают над созданием так называемого "банковского союза", что означает коллективный банковский надзор, а не слияние самих банков. В сентябре Европейская комиссия объявила о планах сделать Европейский Центральный Банк надзирателем над всеми 6000 банками Европы.

Реакция национальных политиков, центральных банков и самих банков не всегда была благоприятной. Немцы хотят, чтобы ЕЦБ сосредоточился только на больших системных банках и оставил не крупные сберегательные банки (например те, которые вложили значительные средства в субстандартные ипотечные кредиты) под контролем национальных властей. Соединенное Королевство и Швеция утверждают, что они не могут быть подчинены центральному банку, по отношению к которому они являются, в лучшем случае, наполовину отделенными членами.

Необходимость общеевропейского надзорного органа не вызывает сомнений, особенно после того, как Европейская служба банковского надзора (банковский регулятор ЕС) показала слабые места в проведении финансовых стресс-тестов. Первые тесты были настолько слабы, что даже сегодня обанкротившиеся сберегательные банки Испании могли их пройти с высоко поднятой головой. Европа должна разорвать порочный круг взаимосвязи проблемных заемщиков-государств с банками, которые обязаны или, по крайней мере, имеют стимулы для покупки их облигаций. Которые, в свою очередь, обеспечивают финансирование мер по спасению банков.

Но метод, выбранный Комиссией для создания банковского союза, глубоко ошибочен. В кабинете главного юридического советника Совета ЕС поговаривают о том, что предлагаемая реформа является незаконной, поскольку, по мнению "Financial Times", она выходит "за рамки полномочий в соответствии с законодательством по изменению правил управления в ЕЦБ".

На протяжении всего кризиса европейские лидеры пытались заполнить пробелы в валютном союзе, не предлагая новый договор. Потому что они боятся, что любой новый договор, который предложит большую централизацию власти в Брюсселе, будет отклонен либо национальными парламентами, либо избирателями на референдуме. Таким образом, они пытались действовать согласно межправительственному соглашению, или с помощью существующих положений договора.

При создании банковского союза, они планируют опереться на статью 127 (6) Лиссабонского договора, которая позволяет Совету Европы предоставлять полномочия ЕЦБ для выполнения конкретных задач, касающихся "политики в отношении пруденциального надзора" некоторых финансовых институтов в Союзе. Это хрупкая правовая основа для создания общеевропейского надзорного органа, который несет прямую ответственность за отдельные институты. Эта статья Лиссабонского договора явно не была предназначена для этой цели. Германия согласилась на эту формулировку только в силу понимания того, что ЕЦБ не может непосредственно осуществлять надзорные функции.

Конечно, банковский союз необходим, но если создавать его этим путем, последствия могут быть серьезные. Начнем с того, что существующий договор не может быть использован для создания единого европейского органа урегулирования проблемных ситуаций. Это слишком неудобный правовой интерфейс между ЕЦБ и национальными органами власти. Не может он быть использован и для установления европейской системы защиты депозитов, что является, возможно, самой насущной необходимостью, чтобы остановить отток депозитов из южных европейских банков.

Также будут потенциально опасные последствия и для самого ЕЦБ. Использование пункта Лиссабонского договора означает, что ЕЦБ должны быть предоставлены эти дополнительные обязанности. Но в рамках ЕЦБ невозможно создать отдельный орган банковского контроля, как это было сделано, например, во Франции с Органом по контролю над соблюдением экономических нормативов, или в Великобритании с новым регулирующим органом, который имеет свой собственный совет и механизмы подотчетности в рамках банка Англии.

Важность этих структур заключается в том, что они могут защитить независимость кредитно-денежной политики центрального банка от коррупции посредством ужесточения требований к подотчетности, которые неизбежно приходят с банковским надзором. Поскольку решения надзорных органов влияют на права собственности физических лиц, а их действия или бездействие может посадить налогоплательщика на крючок, чтобы спасти банки. Поэтому правительства, парламенты и суды должны держать эти органы на коротком поводке.

Вот почему Бундесбанк Германии, который всегда так усердно охранял независимость своей кредитно-денежной политики, в очередной раз оказался в лагере противников, выразив серьезные сомнения относительно метода, который планирует использовать Комиссия. На этот раз он прав.

Есть также и другие серьезные вопросы. Согласно модели Комиссии, Европейский орган банковского надзора останется на своем месте и займется созданием единого свода правил для всех 27 стран-членов ЕС. Но, хотя его работа осуществляется в соответствии с обычной системой голосования квалифицированным большинством, в 17 странах еврозоны будет единый надзорный орган; таким образом, они будут голосовать блоком. Комиссия пытается найти способы защитить права стран, не входящих в еврозону. Но сама сложность того, что предлагается, показывает, насколько схема несовершенна.

Неевропейцы, в частности, могут посчитать всю эту проблему непроницаемо заумной. Но это свидетельствует вот о чем: Европа пытается добиться более сильной федералистской модели, которая будет реагировать на недостатки, выявленные кризисом еврозоны. Но политики делают это за спиной граждан. Средства, которые использует ЕС, разработаны специально, чтобы избежать необходимости с ними консультироваться.

Предлагаемая конструкция банковского союза выявляет этот фундаментальный изъян в самом сердце европейского проекта. Трудно быть оптимистом относительно успеха инициативы, построенной на такой надуманной правовой основе и испытывающей нехватку демократической легитимности. Европейские банки и их клиенты заслуживают лучшего.

Говард Дэвис, экс-председатель Управления по финансовым услугам Великобритании (FSA), бывший заместитель управляющего Банка Англии, профессор в Институте политических исследований (Sciences Po), Париж

©Project Syndicate, 2012

Источник