Показательное выступление мировых финансовых регуляторов

На начальных стадиях финансового кризиса было модно заявлять, что регулятивной системе США требуется фундаментальная структурная перестройка. Различия во взглядах Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) и Комиссии по фьючерсной торговле товарами (CFTC) затруднили осуществление эффективного надзора за инвестиционными банками и торговлей производными финансовыми инструментами (только в США считается, что управление ценными бумагами и производными финансовыми инструментами по отдельности имеет смысл).

На самом деле, большое разнообразие отдельных банковских регулирующих механизмов дало банкам возможность играть на различиях системы в поисках более выгодного подхода к капиталу. Подобным образом, в результате недостатка регулирующих механизмов федерального страхования Американская международная группа (AIG) оказалась под руководством Управления надзора за сберегательными учреждениями (OTS) и нью-йоркского департамента страхования, что оказалось совершенно неподходящим решением.

Мало пользы было от этих доводов. Благодаря Закону Додда-Франка удалось спасти OTS, но завистливые комитеты Конгресса по надзору не позволили провести слияние SEC и CFTC, также ничего не было сделано для рационализации банковского надзора. Таким образом, американская система удивительно похожа на ту, при которой общественность проигнорировала фатальное напряжение в начале 2000-х годов.

Одним из факторов, который способствовал институциональному застою, было отсутствие убедительной альтернативы. В течение десяти лет (или около того), предшествующих кризису 2007-2008 годов, глобальные тенденции были направлены на регулятивную интеграцию. Около 40 стран приняли единую регулятивную систему, объединив все виды надзора в одну организацию, охватывавшую все сферы. Данный процесс начался в Скандинавии в начале 1990-х годов, но наиболее значительные изменения произошли в 1997 году, когда Великобритания объявила о создании Управления по финансовому регулированию и надзору (я был его первым председателем).

Остальные страны приняли несколько иные модели. Один из модных подходов был известен как модель "твин пикс" ("две вершины"), в которой один управляющий орган осуществлял разумное регулирование – определяющее потребности в капитале, – в то время как другой следил за соблюдением деловых правил. Но сама модель "твин пикс" в дальнейшем разделилась.

В голландской модели разумное регулирование осуществлялось в рамках центрального банка, тогда как в австралийской модели оно возлагалось на отдельное учреждение. Эти интегрированные структуры, казалось, должны были предоставлять множество преимуществ. Существовали экономии от масштаба и от разнообразия, а финансовым учреждениям, в основном, нравится идея одного (в худшем случае, двух) институтов.

Наличие единого регулирующего органа также предполагает разработку более последовательных взглядов на тенденции в финансовом секторе в целом.

К сожалению, эти преимущества так и не проявились на практике, по крайней мере не везде. Сложно утверждать, что британская система оказалась более эффективной, чем американская, поэтому репутации сторонников единого регулирующего органа был нанесен удар. А исходя из того, что проблемы голландской банковской системы продолжаются – очередной банк был национализирован в прошлом месяце – можно предположить, что совсем не сложно провалиться в ущелье между "двумя вершинами".

Дело в том, что сложно установить связь между структурой регулятивных органов и успешностью в предотвращении или реагировании на финансовый кризис. Среди стран с единым регулятивным органом Сингапур и скандинавские страны, в основном, успешно отражали большую часть опасных проблем, в то время как Великобритании это явно не удалось. Среди сторонников модели "твин пикс" голландская система показала действительно плохие результаты, тогда как опыт финансового регулирования в Австралии можно назвать успешным.

Имеет ли значение непосредственное участие центрального банка? Многие работники центральных банков утверждают, что данная структура имеет уникальные возможности по борьбе с системными рисками и что очень важно проводить кредитную и финансовую политику в одном институте. Опять же, сложно найти сильное эмпирическое обоснование для данного заявления.

Голландский и американский центральные банки, осуществляющие прямой надзор за банковскими системами, не смогли эффективно выявлять потенциально опасные системные проблемы, как это делали регулирующие органы в остальных странах. Канада считается страной, которая уберегла свои банки от проблем, даже несмотря на их неудобную близость к рынкам США. Но Банк Канады не является и никогда не был непосредственным институциональным органом контроля. Так что, возможно, Конгресс США был прав, придя к выводу, что изменение структуры регулирующих органов не так важно, как доли регулятивных полномочий.

В других странах, тем не менее, множество структурных изменений идет полным ходом. В Великобритании каждый финансовый сбой влечет за собой призывы к перестройке системы. Основные реформы были проведены в 1986, а затем в 1997 году, когда Банк Англии потерял свои полномочия по контролю над банковским сектором – в качестве запоздалого ответа на крах банка Barings. В следующем месяце он вернет их назад – и даже больше.

Впервые Банк Англии будет осуществлять надзор и за страховыми компаниями тоже. Аналогичные изменения были внедрены во Франции, где было создано Управление пруденциального надзора. Британия и Франция редко соглашаются друг с другом; у одной из стран всегда есть соблазн заявить, что когда другая страна что-то делает, у нее очень высока возможность ошибиться.

В настоящее время сложно выявить гармоничную модель. Определенно, тенденции к единому регулятивному органу с полным спектром полномочий замедлились практически до полной остановки (хотя, в настоящее время Индонезия объединяет регулирующие органы). Нет согласия по поводу роли центрального банка: примерно в одной трети стран он является основным органом, во второй трети стран его полномочия распространяются только на банковский сектор, тогда как в оставшейся трети он играет роль исключительно системного наблюдателя.

Можно рассматривать это как контролируемый эксперимент по определению предпочтительной модели. В конце концов, финансовые системы не так уж отличаются друг от друга, в особенности в странах ОЭСР. Но нет признаков подготовки твердой системы оценки, которая могла бы помочь странам хотя бы принять более обоснованные решения, даже если они не считали, что одна модель, безусловно, лучше другой. "Большая двадцатка" под председательством России в настоящее время занята поиском какой-либо роли. Вот полезное практическое задание, которое она может взять на себя.

Говард Дэвис, бывший председатель Управления по финансовым услугам Великобритании (FSA),

экс-заместитель управляющего Банка Англии, бывший ректор Лондонской школы экономики.

В настоящее время профессор в Институте политических исследований (Sciences Po) в Париже

©Project Syndicate, 2013