Ничейные рынки. Зачем Украине единый регулятор финуслуг

На презентації стратегії 2019 року, що відбулася у середині січня, голова НБУ Яків Смолій наголосив на важливості консолідації функцій з регулювання та нагляду за учасниками фінансового ринку. За його словами, це одна з важливих умов забезпечення Національним банком фінансової стабільності. Заява голови НБУ цілком у світовому тренді – все більше країн віддають регулювання не тільки банківського, а й інших фінансових ринків своїм центробанкам. Чому?

Три моделі

Чимало країн скоротили кількість державних органів, відповідальних за регулювання фінансового сектора, ще у 1990-х або у 2000-х роках. Серед них флагманські економіки, як-от Велика Британія, Німеччина, США. В Україні ж, попри зміну назв регуляторів, якісних змін у цьому напрямі не відбувалося від часів здобуття незалежності.

Водночас за останні два десятиліття на світових ринках відбулися суттєві технологічні та структурні зміни, пов’язані із появою нових, складніших фінансових продуктів, зміною каналів взаємодії між постачальниками фінансових послуг та споживачами, зростанням кількості та впливу фінансових конгломератів. Ускладнення та взаємопроникність фінансових ринків, поєднання в одній структурі кількох напрямів діяльності, створює потребу у гармонізації регулювання. Зокрема - через зміни у підходах до держрегулювання фінансового сектора.

Власне, базових моделей регулювання та нагляду за фінансовим ринком в економічній літературі виділяється небагато: секторальні, інтегровані (у центральному банку або поза ним) та гібридні або частково інтегровані: зокрема, модель Twin Peaks, у якій функції з пруденційного нагляду та нагляду за ринковою поведінкою розділені між двома регуляторами, та модель Two Agency, де один із регуляторів відповідає за нагляд за банками та страховими компаніями, інший – за ринок цінних паперів.

Можна навести приклади краудфандингу, P2P-кредитування, операцій з віртуальними фінансовими активами. Вони здійснюються через компанії різного типу – як банки, так і не банки – що розмиває фокус відповідальності регуляторів.

Прикладом існування регуляторного арбітражу на фінансовому ринку є сумнозвісний кейс банку «Михайлівський», який коштував платникам податків близько 2,5 млрд грн. Централізація відповідальності та наділення регуляторів функцією із захисту прав споживачів дозволяє системно вирішити це питання.

Об’єднана Європа. І не тільки

Секторальні моделі досі найпоширеніші у світі (окрім країн Європи), проте стрімко втрачають свою частку на користь інтегрованих моделей регулювання.

Однак не існує універсального «one size fits all» рішення щодо оптимальної структури регулювання та нагляду за фінансовим ринком. Однак навіть за таких умов можна говорити про тренди, які чітко свідчать на користь консолідації функцій з регулювання та нагляду за фінансовим сектором.

Суттєвого прискорення ці тренди набули після глобальної фінансової кризи 2008 року. За даними Інституту з фінансової стабільності Банку міжнародних розрахунків, 15% країн з 82, які досліджував Інститут, після кризи перейшли до інтегрованих моделей нагляду за фінансовим ринком. Зокрема, в Європі інтегровані (повністю або частково) моделі запроваджені у 70% країн, серед них інтегровані в центральному банку – 15%, частково інтегровані за моделлю Two Agency – 12% країн.

Із 11 змін моделей регулювання у європейських країнах, що відбулися з 2008 року, 7 були пов’язані із переходом від секторальної до інтегрованих моделей;  4 – із переходом від інтегрованих моделей на базі окремого регулятора – до інтеграції на рівні центрального банку (2 країни) та моделі Twin Peaks (2 країни). У результаті відбувся перехід від секторального регулювання до інтеграції його на рівні центрального банку та двох частково інтегрованих моделей.

У контексті нагляду за страховим сектором дані ще красномовніші: у 8 з 11 країн, де відбулися зміни моделі регулювання, центральний банк взяв на себе відповідальність за нагляд за страховими компаніями. У 7 випадках така функція до центрального банку перейшла від окремого наглядового органу, в 1 випадку – від урядового департаменту.

Захист прав споживачів також перебував у фокусі регуляторних та адміністративних змін. У 32 країнах відбулося посилення законодавчого/регуляторного поля у цьому напрямі, у 17 мали місце адміністративні зміни, пов’язані зі створенням окремих підрозділів, відповідальних за виконання цієї функції (зокрема, 15 – у центральних банках).

Водночас функція захисту прав споживачів та інвесторів та нагляду за ринковою поведінкою на банківському ринку в абсолютній більшості (40 з 48) країн, де центральний банк відповідає за мікропруденційний нагляд за банками, виконується саме ЦБ. Аналогічна статистика і у секторі страхування – у 17 країнах із 25, в яких центральний банк здійснює пруденційний нагляд за страховими компаніями, він відповідає і за захист прав споживачів.

Чотири переваги консолідації

В економічній літературі виділяють 4 головні цілі з консолідації фінансового нагляду:

1) використання переваг масштабу, що дозволяє скоротити витрати на підтримувальні функції та інфраструктуру, та кращий обмін експертизою;

2) усунення дублювання функцій;

3) покращення підзвітності та централізація відповідальності;

4) адаптація регуляторних вимог до діяльності фінансових конгломератів.

Особливої ваги питання консолідації набуває у період криз, коли наявність єдиного та повноважного регулятора, що відповідає за фінансову стабільність та контроль системних ризиків, дозволяє вгамувати ситуацію на ринку.

Але обираючи оптимальну модель регулювання фінансового сектору, важливо говорити про принципи її побудови.

Міжнародні експерти зазначають, що ключовим є забезпечення інституційної та фінансової незалежності регулятора. Маючи чіткі цілі, регулятор повинен володіти достатнім рівнем повноважень, ресурсів та операційної автономії для реалізації професійної та неупередженої політики щодо суб’єктів фінансового ринку.

Очевидно, що найбільше наведеним принципам в Україні відповідає Національний банк, який володіє найбільшою інституційною та фінансовою спроможністю з поміж усіх регуляторів фінансового сектору, має визначені цілі (серед яких – забезпечення фінансової стабільності) та операційну незалежність, є стійким до політичного впливу.

Варто також враховувати, що на банківський сектор сьогодні припадає понад 85% активів фінансової системи (без урахування ринку цінних паперів), фінансові та страхові компанії – близько 11%.

Досить поширеною у світі є практика виділення консолідованого нагляду в окремого регулятора поза центральним банком (наприклад, у Німеччині, Польщі, Швейцарії). Але недоліком цієї моделі є ризик неефективного виконання центральним банком функції кредитора останньої інстанції, яка є невід’ємною від мандата з підтримки фінансової стабільності та спрямована на підтримку фінансових інституцій, що мають дефіцит ліквідності, однак є платоспроможними.

Основним ризиком консолідації нагляду в одному регуляторі вважається потенційне утворення регуляторної монополії. Але, наприклад, у випадку України він мінімізується тим, що Національний банк є підзвітним Верховній Раді.

Натомість скорочення кількості регуляторів фінансового сектору не лише дозволить заощадити кошти платників податків, але й підвищить якість регулювання та захисту прав кінцевих споживачів.

Український шлях

Модель, що пропонується прооектом закону 2413а (його ухвалення передбачене чинним Меморандумом про економічну і фінансову політику між Україною та МВФ), відомим як законопроект про “спліт” Нацкомфінпослуг,  найближча до моделі Two Agency. Це частково інтегрована модель, у якій один з регуляторів відповідає за діяльність банків та страхових компаній, інший – за загальні правила для ринку (в нашому випадку це встановлення вимог до акціонерних товариств, якими здебільшого є  учасники фінансового ринку, зокрема, банки) та ринок цінних паперів.

Обидва регулятори за цієї моделі відповідають також за встановлення правил поведінки на ринку (market conduct) у відповідних сегментах ринку. Подібна модель впроваджена в Італії, Франції, Греції, Сербії. Розпочато її впровадження в Китаї.

Перехід від секторальної до частково інтегрованої функціональної моделі регулювання відповідає організаційній структурі НБУ, у якому функції з ліцензування, нагляду, перевірок тощо здійснюються окремими підрозділами. Потенційний конфлікт між цілями монетарної політики та пруденційного нагляду мінімізується завдяки інституціоналізації ухвалення відповідних рішень різними внутрішніми комітетами, що підпорядковуються окремим заступникам голови правління.

Євген Степанюк,
начальник управління реформування фінансового сектору
Департаменту стратегії та реформування,
член Експернтої платформи* НБУ

Експертна платформа — об’єднання співробітників Національного банку – носіїв знань, не репрезентує офіційну позицію НБУ та інформацію про рішення правління.