Налоговая амнистия от Зеленского. Очередной популизм?

Днями переможець президентських виборів Володимир Зеленський, точніше, його команда, назвала шість пріоритетів в податковій політиці. Назвали без пояснень, чому обрані саме ці пріоритети, які проблеми мають бути вирішені. Не представили й розрахунків впливу змін в податковій політиці на бюджет країни, не описали переваг для бізнесу та громадян. Жодних деталей. Можливо, з часом ми дізнаємося більше деталей про рішучі реформи. Проте сьогодні можемо лише здогадуватися, що мала на увазі команда Зеленського, а тим більше він сам. 

Справді, кожен з пріоритетів заслуговує на увагу. По деяким вже написано багато, наприклад, податок на виведений капітал. Не таким вже і новим гаслом в політиці є й податкова амністія, декілька законопроектів навіть були зареєстровані у Верховній Раді. Проте реалізувати майже нічого так і не вдалося. Хіба що податковий компроміс, який сама держава та експерти визнали провальним. 

Головним аргументом, чому податкова амністія не може бути реалізована, експерти називають зобов’язання країни перед Міжнародний валютним фондом. Хтось критикує політику МВФ, так і не дізнавшись причин, чому організація наполягає відмовитися від проведення податкової амністії.

Інші переконані, що Фонд можна переконати в зворотному, напевно, покладаючись на свої кращі комунікаційні здібності, вміння аргументувати та переконувати. Мені здається, що нам всім бракує фахової дискусії, починаючи з термінології, постановки цілей для проведення податкової амністії і закінчуючи вивченням досвіду країн, які її провели. 

Отже, амністії використовувалися неодноразово і в різних країнах, зокрема: Австралії, Австрії, Бельгії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Новій Зеландії, Португалії, Іспанії, Швейцарії, США. Серед країн, що розвиваються, податкові амністії були проведені у Аргентині, Болівії, Чилі, Колумбії, Еквадорі, Індії, Панамі, Перу, Мексиці, РФ, Туреччині. Правда, більшість з них були проведені у 90-х роках і на початку 2000-х років. Тим не менш, цей досвід вартий уваги. 

До речі, саме МВФ у 2008 році опублікував власне дослідження "Податкові амністії. Теорія, тренди та деякі альтернативи", в якому детально описано та порівняно податкові амністії в різних країнах.

Чимало речей про податкову амністію я дізналася саме з цього дослідження, ще коли працювала заступником міністра фінансів. Окрім того, я мала можливість працювати з експертами, міністерствами та відомствами з різних країн. Ми ретельно вивчали цю ідею. З тих часів я не є прихильником податкової амністії і в мене є чимало аргументів "проти". Тим не менш, дискусія передбачає занурення у більш практичні речі, тому почнемо. 

Отже, країни та держави вводили податкові амністії з різних причин. Серед найбільш поширених:

• необхідна безпосередня виручка (наприклад, під час економічного спаду);
• прагнення покращити дотримання податкового законодавства бізнесом та громадянами з метою збільшення доходів держави у середньостроковій перспективі;
• новий уряд, який бажає відсторонитися від попередньої влади;
• репатріація офшорного капіталу та стимулювання внутрішніх інвестицій. 

Зазвичай, податкова амністія визначається на обмежений період часу та для певної групи платників податків або видів податків (наприклад, податок на прибуток підприємств, податок з доходів фізичних осіб, внесків соціального страхування), стосовно задекларованих чи незадекларованих податкових зобов’язань платників податків та передбачає прощення:

1. Відсотків та штрафів.
2. Кримінальної та цивільної відповідальності.
3. Податкових зобов’язань за умов сплати певного розміру податку.
4. Будь-яка комбінація пунктів 1-3.

За загальною філософією, податкова амністія – це договір між податковою адміністрацією та платником податків, згідно з яким останній зобов'язується сплатити, протягом більш тривалого періоду, загальну суму податків, плюс/мінус відсотки та пені, засновані на здатності платника податків платити, в залежності від обраного виду податкової амністії. 

Законотворцям варто усвідомлювати, що рішення про ухилення від сплати податків - це фактично компроміс між вигодами від ухилення від сплати податків та витратами на їх виявлення. Очевидно, що вигоди в основному є грошовими (сума ухиляння від сплати податку), а витрати - функцією великої кількості змінних, які можна класифікувати за двома категоріями: ті, які перебувають під прямим контролем уряду, і ті, які залишаються на розсуд платників податків, своєрідною перевагою, і це є соціальною відповідальністю.

Окрім того, не можна не брати до уваги наступні висновки науковців з численних досліджень щодо податкової амністії, а саме:

• податкові амністії самі по собі мають лише обмежений вплив на дотримання законодавства;
• вплив податкової амністії на дотримання законодавства є невизначеним (як короткостроковий, так і довгостроковий).
• вплив податкової амністії на доходи держави є невизначеним (як короткостроковий, так і довгостроковий).

Простими словами, для тих, хто ухиляється від сплати податків, тобто громадян, для яких вигоди ухилення від сплати податків є вищими за її розкриття податковими органами, амністія не має прямого впливу на їх рівноважний компроміс. Вони продовжуватимуть ухилятися від оподаткування. Особливо це стосується країн, де боротьба з корупцією є вкрай неефективною.

Давайте подивимося на висновки проведених податкових амністій в світі, за даними МВФ:

• Італія та програма Scudo Fiscale. Проведена амністія створила обмежені переваги за дуже високою вартістю. Вона була запроваджена в сприятливий час (зміна режиму) і була стимулом для повернення (принаймні тимчасового) великих обсягів незадекларованих офшорних інвестицій. Проте, податкова амністія передбачала дуже великі податкові знижки і таким чином мала обмежений вплив на збір державних доходів.
  
  
• Програма податкової амністії в Аргентині також не була успішною, оскільки виявилась необхідність часто вводити нові програми, спрямовані на підвищення дотримання податкового законодавства. Більшість амністій ​​було впроваджено незалежно від значних змін у податковій політиці або загальної програми по зміцненню спроможності податкової адміністрації. Таким чином, навіть, якщо важко виміряти наслідки неодноразової амністії на загальне податкове дотримання через вплив інших факторів, ці програми не зробили жодного зрозумілого внеску.
  
  
• Повторні програми податкової амністії Туреччини не були успішними ні в підвищенні чистих довгострокових доходів, ні в підвищенні дотримання податкового законодавства. Ці програми були впроваджені незалежно від великих змін у податковій політиці або фундаментальних поліпшень спроможності податкової адміністрації забезпечити стягнення податкових зобов'язань та внесків.
  
  
• Філіппінські програми податкової амністії мали декілька цілей, включаючи (1) отримання доходу; (2) надати платникам податків, які не дотримуються законодавства, можливість виконувати податкове законодавство і починати з чистого аркуша, не побоюючись покарання; (3) сприяти податковому адмініструванню, оскільки податківцям більше не доведеться намагатися виявляти, перевіряти та притягати до відповідальності ухильників від сплати податків; (4) ініціювати дух примирення між урядом і платниками податків, що може призвести до посилення культури дотримання податкових вимог. Проте тенденція до зниження обсягів надходжень від податкових надходжень (у період 1999–2005 рр.) свідчить про те, що ставки невідповідності не зменшилися, але зросли за цей період. Це свідчить про те, що програми податкової амністії не досягли запланованих результатів, але, швидше за все, спонукали платників податків відмовитися або затримати податкові платежі, вважаючи, що може виникнути ще одна податкова амністія. Результатом цього стало постійне погіршення дотримання платників податків, що, ймовірно, стало важливим фактором, що сприяв зниженню податкових надходжень за ці роки. 

В результаті свого дослідження, МВФ приходить до ключового висновку - якщо уряд прагне ввести податкову амністію, необхідно дотримуватися певних принципів, щоб обмежити недоліки програми. 

По-перше, органи влади повинні визначити причини проблем невиконання податкової політики, які вони прагнуть поліпшити. Вони, ймовірно, потраплять в одну з двох категорій: неефективне адміністрування доходів або невідповідна система податкової політики. 

По-друге, після того, як було виявлено джерело невідповідності податкового законодавства та до введення податкової амністії, має бути запроваджена програма реформ, яка спрямована на вирішення існуючих проблем; ця програма повинна бути достовірною (наприклад, достатні ресурси, з точки зору фінансування або персоналу; ці реформи повинні бути широко поширені серед громадськості, щоб сигналізувати про зміну режиму). 

Варто пам’ятати, що податкові амністії є поганою альтернативою напруженій роботі з поліпшення податкової системи, зміцненню правової бази та спроможності податкової адміністрації. При цьому, зміцнення останніх двох, зокрема, потребує часу, величезних зусиль і ресурсів. 

Врешті решт, політики не повинні спокушатися сприйнятими "легкими виправленнями" через податкові амністії, які можуть призвести до певних короткострокових прибутків за рахунок довгострокових зусиль з реформування податкової політики та модернізації податкової адміністрації. Водночас слід докласти всіх зусиль, щоб проаналізувати основні політичні та адміністративні проблеми, які призвели до запропонованої податкової амністії, розробити стратегії, які будуть вирішувати ці основні проблеми, та визначити альтернативні політики, які можуть призвести до стабільного поліпшення у платників податків виконання та податкові надходження.

Щиро сподіваюся, що дискусія навколо пріоритетів, визначених командою Володимира Зеленського, набуде подальшої дискусії щодо цілей, головних пріоритетів та переліку проблем, які податкова амністія може вирішити. І головне – така ідея точно не має бути спробою нового президента відмежуватися від попередньої влади виключно заради популізму. Особисто я чекаю на змістовну дискусію та переконливі аргументи.