Судебный спор за гарантию на 533 млрд грн: Фонд гарантирования вкладов работал вне закона?

С осени 2014 года Фонд гарантирования вкладов физлиц компенсировал около 94 млрд грн депозитов двум миллионам вкладчиков 98 банков-банкротов. 

Шесть лет спустя в Конституционном суде обсуждают очень дорогой вопрос: система гарантирования вкладов могла работать в нарушение Конституции Украины.

От ответа судей зависит многое: существование системы гарантирования вкладов на 533 млрд грн и, возможно, будущее спора за ПриватБанк.

Философский вопрос о справедливости

Закон, на основании которого существует Фонд гарантирования, стал предметом рассмотрения Конституционного суда еще в 2016 году. В сентябре 2020-го суд завершил изучение обстоятельств дела и теперь готовится вынести решение.

Последствия неконституционности системы гарантирования вкладов LIGA.net подробно описывала в июле. Среди них – хаос в банковской системе и большие риски для государства в судах вокруг национализации ПриватБанка.

Но сам конституционный процесс вокруг ФГВФЛ поднимает гораздо более глубокие вопросы: справедливо ли устроена система гарантирования вкладов в Украине и не нарушает ли она одно из главных прав каждого гражданина – право на защиту частной собственности?

Эти вопросы обсуждались на единственном открытом слушании в деле Фонда, которое КСУ провел 15 сентября. Корреспондент LIGA.net присутствовал на процессе. На нем выступило практически все топ-руководство финансовых государственных структур: директорка ФГВФЛ Светлана Рекрут, глава НБУ Кирилл Шевченко, замминистра финансов Юрий Драганчук, представители при КСУ от президента и Верховной Рады.

Семь “конституционных” вопросов к Фонду гарантирования

“Фонд гарантирования решает множество серьезных вопросов, например, признает договоры ничтожными. Здесь нет юридического спора, но этот процесс нужен для того, чтобы в дальнейшем у нас не появился очередной регулятор, недостаточно при этом контролируемый кем-либо”, – сказал, выступая с трибуны КСУ, представитель Верховного суда Гуменюк.

Фонд гарантирования – это государственный орган? Что за нормативные акты он выпускает? Кому подчиняется? Если Фонд – орган власти, почему о нем ничего не сказано в Конституции?

Судьи КСУ задавали эти вопросы участникам открытых слушаний.

Что такое Фонд гарантирования вкладов: государство или нет?

“Закон не определяет нас государственным, мы – независимый регулятор, юрлицо публичного права”, – сказал на суде замглавы ФГВФЛ Виктор Новиков, курирующий в Фонде юридические вопросы.

Конституция Украины не запрещает создание автономных регулирующих структур, независимых от других органов власти, добавила директорка Фонда Светлана Рекрут. По словам Новикова, закон 2012 года определил ФГВФЛ, как “арбитражного управляющего” для банков-банкротов, который представляет банковскую систему, а не государство.

Несмотря на неопределенную формулировку закона, Фонд гарантирования был основан все же госструктурами (согласно Реестру юрлиц, Нацбанком и Кабмином после указа Президента Леонида Кучмы от 12 сентября 1998 года), его имущество считается государственным, уточнила в слушании директорка юрдепартамента Министерства финансов Елена Скрипкина.

Косвенно об этом говорит и судебная практика: из 70 000 процессов, в которых участвует Фонд, 24 000 проходит в судах административной вертикали. “Это говорит о том, что судебная система рассматривает ФГВФЛ как субъект властных полномочий, – сказал руководитель департамента аналитической работы Верховного суда Раслим Бабанлы. – Кроме того, 18 апреля 2018 года Большая палата ВСУ определила Фонд именно таким субъектом”.

В Фонде наводят контраргумент относительно своей независимости от государства – рыночные проценты, под которые ФГВФЛ брал кредиты у Минфина во время самой острой фазы банкопада 2014-16 годов, отметила директорка Фонда Рекрут.

“Мы платим от 9 до 12% годовых. До конца 2026 года должны погасить 47 млрд грн тела кредита и 67 млрд грн процентов”, – уточнила Рекрут.

Фонд что-то регулирует?

Судьи много внимания уделили вопросу, выпускает ли ФГВФЛ собственные нормативно-правовые документы. Замглавы Фонда Новиков подтвердил, что это – аналог подзаконных актов других органов власти. Дальше – начинаются серьезные нюансы.

“Нормотворческая деятельность Фонда распространяется только на банки-участники, – сказал представитель президента в КСУ Федор Вениславский. – В Украине даже физлица могут создавать квази-нормативные акты, например, относительно доступа к определенной личной информации”.

По словам Вениславского, Офис президента не видит оснований считать Закон о системе гарантирования неконституционным. Аналогичную позицию озвучила и представительница Верховной Рады при КСУ Ольга Совгиря.

Где грань между НБУ и ФГВФЛ?

Авторы конституционного представления прямо называют Фонд “искусственным регулятором, который распоряжается имуществом банков”. Один из пунктов – ФГВФЛ якобы взял на себя часть функций, свойственных Нацбанку. “Я считаю, что было бы лучше, если бы регулятором здесь был НБУ”, – сказал представитель ВСУ Гуменюк.

И в Фонде, и в НБУ, и в Минфине с этим не согласны. “Полномочия НБУ и Фонда не дублируются и не пересекаются. Нацбанк не гарантирует вклады и не выводит банки с рынка. Мы не регулятор банков, которые выводятся с рынка”, – заявил на суде глава НБУ Кирилл Шевченко.

Почему Фонд забирает себе имущество банков и распоряжается им?

“В чем заключается суть отношений между Фондом и банками, входящими в систему гарантирования? Учитывая, что Фонд вследствие банкротства фактически забирает себе имущество банка, складывается впечатление, что у финучреждений возникают перед ФГВФЛ какие-то обязательства”, – заметил один из судей КСУ во время слушания.

В Фонде объясняют это так: “Мы не забираем никакого имущества. Фонд выступает арбитражным управляющим и распоряжается имуществом от имени банка согласно гражданско-правовым договорам”, – сказал замдиректора ФГВФЛ Новиков.

На каком основании очередь Фонда раньше, чем вкладчиков “200+”?

Согласно закону 2012 года, Фонд считается более приоритетным кредитором банка-банкрота, чем крупные вкладчики, НБУ и клиенты-юрлица. Это один из ключевых пунктов конституционного представления. До изменений восьмилетней давности, все физлица шли в очереди раньше Фонда.

“Третья очередь – это не требования Фонда, это требования владельцев депозитов до 200 000 грн, – объяснил Новиков. – ФГВФЛ фактически замещает собой этих физлиц”.

По словам представителя ОП в КСУ Вениславского, Фонд выплачивает компенсации в рамках гарантированной суммы авансом – за свои деньги. Как уточнила Рекрут, в том числе, такая система позволила ускорить процедуру выплат.

“До 2012 года срок превышал 14 месяцев, сейчас мы делаем это за 20 рабочих дней, в перспективе хотим сократить время до 7 дней”, – сказала она.

Фонд кому-то подчиняется?

В ходе слушаний выяснилось, что единственный орган, которому отчитывается ФГФВЛ – его Административный совет. В него входят два представителя НБУ, по одному – от финансового комитета Верховной Рады и Минфина, а также директор-распорядитель Фонда.

“Админсовет утверждает смету Фонда, стратегию и основные направления деятельности. Он контролирует деятельность директора-распорядителя и в случае чего может меня уволить”, – пояснила Рекрут.

По ее словам админсовет имеет значительное влияние на Фонд. “Например, если мы хотим идти в международные юрисдикции с исками против экс-владельцев банков-банкротов, все зависит от того, утвердит ли совет соответствующую смету”, – отметила Рекрут.  

Нарушает ли ограничение в 200 000 право на защиту права собственности?

Справедлива ли система гарантирования вкладов в Украине, если государство/банковская система не гарантируют защиту всех вкладов граждан (гарантия ограничивается 200 000 грн), а средства юрлиц компенсируются в одну из последних очередей?

Эта дискуссия заняла едва ли не большую часть открытого слушания. Вопросом интересовались многие судьи. Один из них даже допустил, что выплата возмещений юрлицам в седьмой очереди может нарушать конституционное право сотрудников этих компаний на заработную плату, а владельцев бизнеса – на предпринимательскую деятельность.

“В законах об НБУ и Фонде гарантирования прямо написано, что их цель – защита законных интересов вкладчиков банковской системы. Разве ограничение в 200 000 грн не ограничивает право граждан на это?”, – спросил один из судей.

Спор получился больше социальным, чем юридическим. “Когда человек кладет деньги на депозит, он ожидает получить проценты. Это рисковая деятельность, – заявил замминистра финансов Юрий Драганчук. – К тому же мне неизвестны примеры других стран мира, где бы возмещения покрывали абсолютно все вклады”.

Похожее мнение высказал и представитель президента в КСУ Вениславский. “Банки – это вид предпринимательской деятельности, а значит риски. Вкладчик должен понимать их. В этой ситуации функция Фонда – минимизировать эти риски, а не гарантировать возмещение всех депозитов, как собственности”, – отметил он.

По его словам, роль ФГВФЛ – “соблюдать баланс между частными и публичными интересами”, поскольку 98% вкладов в банковской системе – суммы менее 200 000 грн.

“Речь о балансе между интересами всех вкладчиков и тех, кто держит в банке несколько миллионов гривень, – сказал Вениславский. – К тому же вкладчикам “200+” не отказывают в возмещении. Все зависит от качества активов банка и их эффективной продажи”.

По словам Рекрут, объем невыплаченных вкладов категории “200+” – 37 млрд грн. “У 17 банков, где были нормальные активы, четвертая очередь покрыта полностью, – сказала она. – Но в большинстве случаев мы принимаем банки с “нулем” денег на корсчету. О каких возмещениях мы тогда можем говорить, если у банка нет ликвидных активов?”

Что дальше. “Падение” системы гарантирования и суды за Приват

Представитель президента Вениславский в начале слушания ходатайствовал о закрытии производства, поскольку представление в КСУ подавал “старый” Верховный Суд Украины (вследствие реформы 2017 года такого органа больше не существует). Суд принял ходатайство, но отметил, что оно будет рассмотрено в закрытой части процесса, во время которой КСУ вынесет окончательное решение по делу Фонда гарантирования.

Каким оно может быть? Собеседники LIGA.net среди участников процесса выделяют два сценария.

• Первый: признание Закона о системе гарантирования неконституционным полностью.
• Второй: несоответствующими Конституции признают отдельные статьи закона (вероятно, 6 и 52).

“Суд вряд ли закроет производство, поскольку это будет выглядеть странно: процесс возобновили весной 2020 года после четырехлетней паузы и начали активно его двигать”, – говорит высокопоставленный собеседник LIGA.net среди участников процесса.

Когда КСУ может принять решение – неизвестно. “В 2016 году суд фактически сказал то же самое, что и сейчас. Все затянулось на четыре года”, – отмечает собеседник.

Во время слушаний в Фонде, НБУ и Минфине прямо указывали на серьезные проблемы, к которым может привести потенциальная неконституционность ФГВФЛ.

“Даже если у нас забрать право выпускать нормативные акты, мы не сможем полноценно функционировать, – сказала Рекрут. – Простой пример – требования к формированию реестра вкладчиков. Без этого оперативные выплаты невозможны”.

По словам главы НБУ Шевченко, признание закона неконституционным “уничтожит систему гарантирования вкладов”. Речь идет о 46 миллионах счетов на 533 млрд грн, уточнил он.

Отдельный пласт рисков связан с национализацией ПриватБанка: в 2016 году государство стало собственником банка на основании ст.41-1 Закона о системе гарантирования, напомнил Драганчук.

“Государство тогда потратило на спасение банка 155,4 млрд грн. Неконституционность закона может усложнить возврат этих денег и несет риски для судебных процессов вокруг банка, в которых участвует Минфин”, – отметил замминистра финансов Драганчук.

Почему чиновники так опасаются решения КСУ, если речь идет об очередных изменениях в Закон о системе гарантирования, которые просто приведут документ в соответствии Конституции?

“Отвечу так: до принятия решения суда мы можем его обсуждать. Но после – нам останется только выполнить его”, – сказал глава НБУ Шевченко.