Бюджет раздора: Срывает ли Минфин децентрализацию Украины

За последние 20 лет попыток начать децентрализацию в Украине, в этой теме сформировался круг единомышленников, прошедших немало политических штормов и бессонных бюджетных ночей.

За это время мы неоднократно ссорились, обменивались техническими упреками и альтернативными идеями. Но упрекая друг друга в тактических ошибках, за эти годы ни у кого не возникало сомнений в том, что мы все искренне и преданно верим в децентрализацию, и что Европейская хартия – это святой текст для каждого из нас. Яркие представители этого круга возглавили реформу и в 2014 году вывели ее из комы, причем сразу на пятую передачу. Но сегодня, год спустя, впервые после далеких 1990-х, перед гвардией "децентрализаторов" встает новая, неожиданная задача: сохранить единство и веру в общность принципов, даже при наличии разных взглядов на технические вопросы.

Нам кажется, что сегодня в эфире назревает ряд недоразумений, которые хотелось бы разобрать вместе с коллегами по цеху откровенно и взвешенно. Главное недоразумение – это использование в дискуссиях о децентрализации идеи о, якобы, "недофинансировании" местных бюджетов Киевом и, якобы, не выделении им такого объема средств, который бы обеспечивал "надлежащее исполнение" переданных на местный уровень полномочий.

Читайте также - Упрощенную систему сохранят для малого и среднего бизнеса

Безусловно, передача местному самоуправлению средств для осуществления закрепленных за ними государством функций - это основа цивилизованного партнерства между уровнями власти. Этот принцип зафиксирован как в Европейской хартии местного самоуправления, так и в украинском законодательстве (Конституция, Закон Украины "О местном самоуправлении", Концепция реформирования местного самоуправления). Очевидно, что соблюдение данного принципа возможно лишь при одном условии: если обе стороны в партнерстве - местная и государственная власть - найдут общее понимание "переданных полномочий" и того, как следует вычислять их стоимость.

Тезисы о том, что в Украине этот вопрос пока недостаточно урегулирован, часто содержат долю лукавства. Краеугольный принцип такого "распределения" на самом деле уже давно определен в ЗУ "О местном самоуправлении", что так же поддерживается в Концепции, и полностью совпадает с философией Хартии. Этот принцип прост: центральное правительство финансирует заранее согласованный с местными властями минимальный пакет услуг, и только тех услуг, для которых центральное правительство установило гарантии равного доступа всех граждан страны. При этом критически важно еще кое-что: выделяя средства, центральное правительство должно позволять местным властям гибко управлять этим ресурсом, подстраиваясь под местный контекст, и требовать от нее только одного - чтобы минимальный пакет был предоставлен всем, кто имеет на него право, вовремя и по согласованным стандартам качества.

Сколько денег надо регионам

Например, Хартия исходит из принципа, что финансовые потребности местной власти при исполнении делегированных функций должны определяться на основе объективных критериев, в том числе критерия необходимости балансировки консолидированного бюджета страны, для того чтобы обеспечить общую макро-фискальную стабильность. Это означает, что переданные ресурсы должны быть достаточными для оплаты государством объективно рассчитанного гарантированного минимума услуг в расчете на потенциального получателя, но при этом местные власти должны иметь управленческую гибкость в использовании этих средств для их оптимального использования на местном уровне (Пункт 5 Статьи 4 Хартии).

Читайте также - Кинуть МВФ как нацидея. Что будет, если Фонд прервет программу

Логика этого формата – справедливая и четкая.

Во-первых, она позволяет избегать бессмысленных и бесперспективных перестрелок ничего не значащими цифрами. Кому-то не хватает миллиарда, кому-то - десяти, и все готовы привести свои расчеты, но в основе этих споров - банальный торг за ресурс, лишенный четко определенных, согласованных правил.

Во-вторых, эта логика позволяет всем сторонам, оставаясь в партнерстве, оберегать макрофискальное равновесие и выбранный обществом вектор экономического развития. Если государство решает сокращать или переориентировать общегосударственные расходы - какими соображениями этобы не было вызвано (налоговой реформой, отраслевой реформой, войной, сознательным циклическим фискальным сворачиванием, т.д.) - она прозрачно заявляет, что некоторые элементы минимального пакета пока не по карману. Пример: Британская национальная медицинская служба NHS в январе 2015 заявляет, что 25 дорогих онкологических протоколов не будут входить в гарантированный бесплатный пакет. Спикер NHS комментирует: "Мы идем на это сложное решение ради инвестиций в другие проекты". Все прозрачно (хотя, может быть, и дискуссионно).

Сначала реформы, потом деньги

Но, несмотря на то, что принцип финансирования делегированных местной власти расходов по принципу минимального гарантированного уровня в общем прописан, в реальности ни в одном из ключевых секторов - образовании, здравоохранении, социальном обеспечении - он пока не реализован. Во всех трех министерствах работают над этим, и Минфин очень активно вовлечен в эту работу. Действующие сегодня рабочие группы должны осуществить настоящую революцию. Они должны не только разработать концепции финансирования и совместного финансирования гарантированных пакетов, а также систему связанных с ними стандартов качества, просчитать их, но и полностью изменить подход к регулированию в соответствующих секторах, чтобы местные власти и поставщики услуг могли стать настоящими хозяевами этих ресурсов, а не исполнителями устаревших норм, а государство - получило методы контроля результата, а не отчетов о количестве картофеля на койко-место.

Читайте также - Пайфер: Децентрализация - не совсем то, чего хотели в Кремле

В Facebook звучали фразы о том, что Минфин мог бы за прошлый год поработать над эффективностью расходов, и сегодня их бы не пришлось резать по живому. Такое упрощение основано на иллюзии, что "поработать над эффективностью расходов" - значит осуществить строгую проверку "согласно задекларированным в паспортах бюджетных программ показателям", или же строгий пересмотр ненужных статей. Это - крайне централизованное видение процесса, которое не сможет выжить в современной системе публичных финансов. Новая степень эффективности расходов - это принципиально новые отношения между заказчиком услуг (гражданами в лице государства) и поставщиками (больницами, школами), и новые правила игры. Это не только задача шире мандата Минфина, но и мощный вызов всему украинскому обществу - отраслевикам, парламентариям, местному самоуправлению, гражданскому обществу, - и главная задача децентрализации на последующие годы.

Но пока этого не будет сделано, разговоры о том, сколько миллиардов "не хватает" на образование и медицину на местном уровне из-за жадности Киева - это не партнерский диалог, а хитрое перетягивание одеяла. Без отраслевых реформ объективизировать спор невозможно. Это прекрасно понимают те, кто жонглирует сегодня большими цифрами и обвиняет Минфин в срыве реформ. Даже если в результате этого торга будет увеличен объем субвенций или закрепленных налогов, вред от публичного искажения главной идеи будет значительно больше. Вред будет больше потому, что таким образом мы отводим внимание от той политически сверхтяжелой задачи, которая действительно позволит провести децентрализацию в стране, - принципиальных изменений в финансировании ключевых секторов. Работать над этой задачей труднее, и именно поэтому искренние и давние сторонники реформы должны сегодня стоять плечом к плечу как раз на этом фронте, вместе с Минфином в том числе.

Катерина Майнзюк,
советник Министра финансов Украины