141 млрд из бюджета: почему АМКУ волнует финансирование коммунальных предприятий

Місцева влада стабільно виділяє кошти та надає пільги власним комунальним підприємствам. З 2017 року це стало робити складніше - Антимонопольний комітет стежить, щоб державна допомога з бюджету не викривлювала конкуренцію. Ми дослідили, куди місцева влада хотіла спрямувати 141 млрд грн та чи все погодив АМКУ.

За даними Держстату, в Україні більше 14 000 комунальних підприємств. З них близько 11 000 активних, а фінансову інформацію публікують ще менше. Так, їх сумарний збиток у 2018 році склав 9,8 млрд грн, а рентабельність власного капіталу 34% КП була наближена до нуля (за даними YouControl). Хоча вони можуть працювати неефективно, КП стабільно отримувати підтримку з бюджетів міст і областей.

Місцеві бюджети — це кошти платників податків. Так, у 2019 році майже третину доходів місцевих бюджетів або 165,5 млрд грн склав податок на доходи фізичних осіб, який сплачує кожен українець, що працює. 

Майже така ж сума - 141,5 млрд грн - виходить, якщо скласти вартість всіх програм підтримки комунальних підприємств, про які місцева влада повідомила Антимонопольний комітет у 2019 році. Ці програми підтримки тривають від одного до десятків років. За майже п’ять місяців 2020 року в реєстр державної допомоги вже внесено програм підтримки на 10 млрд грн.

Підтримка КП може надаватись у вигляді податкових пільг, нижчої ставки оренди комунальних будівель, субсидій, прямої закупівлі послуг в конкретного КП тощо. Якщо така підтримка загрожує спотворенням конкуренції з приватними компаніями, для неї є спеціальний термін - "державна допомога".

Дізнатись, скільки саме в масштабах України спрямовується на допомогу КП, майже неможливо. Але кожен випадок намагається дослідити Антимонопольний комітет України (АМКУ) — як уповноважений орган моніторингу і контролю  державної допомоги. За законом "Про державну допомогу суб’єктам господарювання", що набрав чинності у 2017 році, місцеві органи влади зобов’язані повідомляти в АМКУ про намір надати державну допомогу, яка може вплинути на конкуренцію.

Ми дослідили 270 рішень стосовно фінансування комунальних підприємств, які опубліковані на Порталі державної допомоги АМКУ. Обсяг прийнятих у 2019 році сягнув 141,5 млрд грн.  

Але це лише вершина айсберга.

По-перше, підтримка, про яку дізнається АМКУ, становить лише малу частку від її фактичних обсягів. Кількість рішень, прийнятих на основі повідомлень від місцевої влади, за минулий рік зросла майже вдвічі та склала 324 рішення у 2019 році. Часто органи місцевої влади ігнорують вимогу повідомляти про надання державної підтримки. Наприклад, комунальне підприємство "Ірпінькомунікаціясервіс" отримало понад 8 млн грн з місцевого бюджету у 2018-2019 роках, без повідомлення до АМКУ.

По-друге, обсяги потенційної державної допомоги, про які повідомляють органи місцевої влади, часто не збігаються з тими видатками, які потім вказують у місцевих бюджетах. Наприклад, у бюджет м. Дружківка на 2020 рік закладена підтримка комунального підприємства "Дружківський міський парк культури і відпочинку" у розмірі 7 млн грн. У повідомленні до АМКУ вказувалася лише сума у розмірі 5 млн грн.

По-третє, навіть у самих рішеннях АМКУ іноді не вказано обсяг державної допомоги через складність обрахування. Наприклад, державна допомога може надаватися у формі зменшення частки чистого прибутку, що підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.

Базуючись на аналізі рішень АМКУ все ж можна зробити деякі висновки

Насамперед, частка рішень по державній допомозі щодо комунальних підприємств зростає. Чотири з п’яти рішень, прийнятих у 2019 році, стосувалися комунальних підприємств. Вони ж є основними отримувачами державної підтримки. Підтримка комунальних підприємств досягла 93% від сукупного обсягу, у порівнянні з 68,9% у 2018 році.

Розподіл державної підтримки за регіонами є дуже нерівномірним.

80% від сукупного обсягу та близько третини всіх рішень стосувалися державної підтримки комунальних підприємств у Києві. Ще 16% від сукупного обсягу отримали підприємства у лише 4 областях – Харківській, Дніпропетровській, Запорізькій та Донецькій.

Частково це пояснюється нерівномірним розподілом самих комунальних підприємств. Наприклад, у Харківській області знаходиться 348 комунальних підприємств, за даними YouControl. Водночас у Чернівецькій області знаходиться лише 143 комунальні підприємства. Та й середній розмір активів одного підприємства тут у 8 разів менший, у порівнянні з Харківською областю.

Ще одне пояснення можна знайти у тому, що цей аналіз стосується лише тієї державної підтримки, про яку АМКУ отримав повідомлення від місцевої влади (тобто такої, яка може бути визнаною державною допомогою за законом). Факт, що обсяг повідомленої державної підтримки надзвичайно малий у якійсь області, може свідчити або про те, що органи місцевої влади нехтують своїми зобов’язаннями, або про досконале розуміння ними законодавства про держдопомогу. Бачимо, що у Києві, навпаки, більш відповідально ставляться до повідомлення АМКУ щодо підтримки комунальних підприємств.

Графік 1. Розподіл державної  підтримки за регіоном, млрд грн, 2019 рік

Джерело: Антимонопольний комітет України, розрахунки ЦЕС

Подібна нерівномірність спостерігається і тоді, коли ми розглядаємо розподіл за видом діяльності отримувача державної підтримки (графік 2).

Найбільша кількість рішень стосувалася підприємств, що надають послуги у сферах перевезення та обслуговування наземного транспорту, прибирання та розподілення електроенергії. Цих сфер стосувалися більше третини всіх рішень.

Якщо ж розглядати обсяги, то 45%, або понад 63,7 млрд грн, було спрямовано лише на підтримку пасажирського міського та міжміського транспорту. П’ята частина направлена на підтримку комунальних підприємств у сфері інжинірингу, геології та геодезії. Ще 8% стосувалися допоміжного обслуговування наземного транспорту.

Значні обсяги підтримки комунальних перевізників говорять про те, що місцева влада вважає її прийнятною, хоча це не завжди так. 

Візьмемо приклад Вінниці. Система громадського транспорту у місті вважається однією з кращих в Україні. На одних маршрутах пасажирів перевозять і приватні, і комунальні підприємства, але місто вирішило компенсувати пільговий проїзд лише комунальному. Тому Антимонопольний комітет визнав допомогу КП "Вінницька транспортна компанія" незаконною, а крапку у тяганині нещодавно поставив Верховний суд, зобов’язавши повернути до бюджету 400 тисяч гривень.

Графік 2. Розподіл державної підтримки за видом економічної діяльності отримувачів (КВЕД), %, 2019 рік

Джерело: Антимонопольний комітет України, розрахунки ЦЕС

Чому Антимонопольний комітет виступає проти державної допомоги? 

Бо державна допомога в розвинутих країнах — це аж ніяк не інструмент підтримки на плаву неефективних комунальних і державних підприємств. Вона може бути використана для розвитку економічної діяльності: в секторі малого і середнього підприємництва, а також для покриття витрат на суспільно важливі послуги. В такому випадку АМКУ визнає її допустимою. Але вона не повинна ставити окремі підприємства в привілейоване становище на ринку. В усіх інших випадках АМКУ попросить місцеву владу змінити умови її надання або, якщо допомогу вже було надано, повернути її до бюджету.

Висновок (невтішний)

В українській практиці державна допомога використовується органами місцевої влади як інструмент фінансування комунальних підприємств, тоді як інколи її можна надавати також і приватним підприємцям, особливо зараз, в період кризи. На додаток, не всі органи місцевої влади дотримуються правил надання державної допомоги - свідомо порушуючи закон або не розуміючи згубного впливу власних дій на конкуренцію у власних громадах.

Колонка написана у співавторстві з Олексієм Круком, стажером Центру економічної стратегії

Повну версію дослідження читайте тут