Какой должна быть налоговая реформа
Дела налоговые
Говорят, можно бесконечно смотреть на три вещи: как течет вода, как горит огонь и как работают другие люди. Налоговая реформа в Украине рискует стать четвертой такой вещью. Не потому, что явление настолько притягивает, а потому, что изменения происходят вечно, не приводя к новому качеству.
Безусловно, менять налоговые правила нужно. Какими должны быть эти изменения? Достаточно ли внести изменения в налоговые законы да разместить правильных людей в офисах налоговой? Только ли налоговые правила должны меняться, чтобы уплата налогов перестала быть битвой?
Проблемы налоговой системы — не только в ней самой.
Жить по средствам
В условиях замедления экономики ожидания по увеличению налоговых доходов государства должны уменьшиться (даже с учетом обесценения национальной валюты). До сих пор аппетит государства только усиливался. Если верить отчетам госказначейства, сводный бюджет на 2010 год предполагал около 175 млрд. грн. налоговых доходов, на 2011 — уже около 330 млрд. грн., на 2012 — около 311 млрд. грн., на 2013 — около 380 млрд. грн. Фактически же собранная сумма налогов была, как правило, существенно меньше планируемой.
Возникает риторический вопрос: насколько учитывалось реальное положение дел при формировании планов сбора налогов и за счет каких плательщиков планировалось их выполнение?
Пока бюджет будет формироваться исходя из потребностей, а не возможностей, нам не избежать появления неадекватных законов. А там, где закон более-менее приемлем, средства для финансирования растущих потребностей будут обеспечиваться пресловутым "плохим администрированием". Нереальные цели порождают "чисто конкретные" методы их достижения. Примером является законодательство о едином социальном взносе: высокие ставки сбора вынуждают предпринимателей выплачивать черную зарплату сотрудникам и втягиваться во всевозможные схемы по получению неучтенной наличности.
Переплаты налогов – пример "плохого администрирования", когда в законе, казалось бы, все ясно, но государство, как смогло, собрало нужную сумму и в ближайшее время переплаты не вернёт.
Как сокращать
Сокращение государственных затрат неизбежно. Что сокращать в первую очередь, в каком объеме – решать непосредственно политикам и чиновникам (так уж устроена представительская демократия). Но общественность явно не останется равнодушной к детальным отчетам о государственных тратах и не откажется высказать свои предложения по их урезанию.
Если правительство не заручится поддержкой общества до внесения таких инициатив в парламент, их ждёт в лучшем случае ревизия, а скорее – полное блокирование (как с последним "довыборным" пакетом налоговых реформ, который правительство внесло в парламент всего за день до голосования, а народные депутаты отказались даже включить в повестку дня). Сейчас правительству предстоит вновь выйти к парламенту с теми же инициативами.
Чиновничья рать
Любые разговоры о реформах останутся разговорами, если на эту службу не будет привлечена критическая масса новых лиц. Причем реформа заключается не только в обеспечении достойного вознаграждения для государственных служащих. На государственной службе нужны люди, не обремененные чиновничьим прошлым и бюрократическими привычками, понимающие мотивы и логику поведения людей за стенами чиновничьих кабинетов. Неизбежен отказ от услуг значительного числа чиновников с богатым прошлым – иначе они быстро поделятся опытом с новой порослью.
Действенные меры
Подход должен состоять не в подкупе предпринимателей нереально низкими ставками налогов, а в устранении широких возможностей поддаться соблазну уклониться от налогов. Предлагать услугу по уклонению от налогов должно быть страшно, а воспользоваться ею — сложно, и, значит, гораздо менее выгодно, чем сейчас.
Дальнейшее распространение технологий (РРО, POS-терминалы, электронные системы администрирования налогов) и внедрение регуляторных ограничений (на обращение наличности) – это способ устранения соблазнов в промышленных масштабах.
Это может вызывать недовольство, поскольку неконтролируемый денежный оборот до сих пор позволяет многим быть ниже налогового радара. К сожалению, если привычка платить налоги и соблюдать правила утрачена, и утрачена массово, то любые меры по восстановлению такой привычки будут болезненными.
На чем ставить ударение сейчас?
Налоговая система не должна мешать проявлять инициативу, заниматься предпринимательской деятельностью, должна поддерживать мотивацию к легальному труду для максимально широкого круга лиц.
Налоговые правила и практика их применения не должны стимулировать массовое бегство в тень и создание альтернативного свода правил и порядков. Следует прекратить поиск кого-то одного, кто заплатит налоги за всех - население, олигархи, офшоры, теневики, отдельные индустрии и т.д. Налоги (свою долю) должны платить все.
Стремление к простоте налоговой системы не следует доводить до абсурда. Одного волшебного налога, который может заменить все прочие, пока не существует. Нет и двух таких налогов.
Какими чертами может характеризоваться налоговая система с такой идеологией?
- Налоги на потребление (НДС, акцизы) должны играть ключевую роль. НДС, например, уже является основным источником налоговых доходов, однако его потенциал используется не в полной мере. Отчасти по причине массового уклонения от этого налога. Автоматизация контроля за уплатой НДС должна уменьшить злоупотребления с этим налогом (как со стороны бизнеса, так и чиновников). Стабильность и массовость поступлений от этих налогов, возможность обложить налогами теневые доходы, относительно небольшой круг плательщиков/налоговых агентов, к которым можно применить эффективные методы контроля, - все это делает такие налоги незаменимыми.
- Особое внимание должно уделяться трансграничным операциям. Должны, наконец, появиться результаты практического применения законодательства о трансфертном ценообразовании. Следует ужесточить требования по раскрытию информации о собственниках. Необходимо разработать нормы о налогообложении контролируемых иностранных компаний.
- Стимулирование легальной оплаты труды, в том числе путем снижения налоговой нагрузки на зарплату, должно стать одним из приоритетов. Снижение единого социального взноса и, как минимум, не увеличение подоходного налога в отношении заработной платы.
- Количество налоговых льгот должно быть сокращено, их предоставление должно стать скорее исключением.
- Дополнительное налоговое обременение сверхрентабельных отраслей должно осуществляться с учетом результатов их деятельности, а не авансом. Отнесение отрасли к сверхрентабельной следует производить по итогам максимально открытого анализа и обсуждения.
- Сокращение количества чиновников. Внедрение электронных методов контроля за уплатой налогов.
- Концентрация внимания контролирующих органов на крупных налогоплательщиках.
Что предлагает правительство
Озвученная правительством программа деятельности свидетельствует о том, что его картина налогового мира не противоречит изложенному выше видению.
Так, программа предполагает и снижение единого социального взноса и введение электронного администрирования НДС, а также меры борьбы с уклонением от налогов через трансграничные операции (раскрытие информации о бенефициарах, уточненные правила трансфертного ценообразования). Не надеясь только на позитивные стимулы для вывода зарплаты из тени правительство предлагает усилить ответственность за выплату зарплаты без уплаты налогов и ограничить наличное обращение, питающее теневую экономику.
Правительство собирается сокращать чиновников, заменяя их компьютерами (планируется введение электронного управления в 2015-2016 годах). Анонсировано урезание всевозможных расходов.
Ожидаемые изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, а также закон о госбюджете на 2015 год должны показать, насколько серьёзны намерения правительства.
Владимир Котенко, партнер EY в Украине
