Налоговая реформа Яценюка и эффект домино

Не прошло и недели с момента принятия парламентом изменений в Налоговый кодекс, направленных на увеличение налоговой нагрузки (внедрение военного сбора, временное повышение платы за использование недр) и наведение порядка в НДС (путем внедрения системы электронного администрирования), как правительство презентовало новый перечень инициатив – Концепцию реформирования налоговой системы Украины.

Таким образом Кабинет министров пытается решить сразу несколько фундаментальных проблем:

- исправление имиджа украинской налоговой системы, которая воспринимается как сложная и запутанная (в первую очередь, путём сокращения количества налогов и осовременивания налога на прибыль);

- детенизация зарплатных доходов;

- пересмотр роли налогов в качестве инструмента стимулирования отдельных отраслей;

- создание финансовой базы для расширения полномочий местного самоуправления.

Упрощение расчёта и уплаты налогов

Кабмин предлагает сократить количество налогов с 22 до 9 за счёт отмены неэффективных налогов и сборов, а также объединения налогов со сходным объектом налогообложения. На первый взгляд, изменения носят косметический характер (объединение и укрупнение налоговых норм и деклараций). Однако они могут и должны стать поводом для качественных изменений реформируемых налогов.

Правительство также рассматривает возможность унификации налоговых периодов по основным налогам и намерено продолжить развивать электронные сервисы (единое окно отчётности).

В отношении налога на прибыль правительство планирует дальнейшее сближение бухгалтерского и налогового учёта. Базой налогообложения будет финансовый результат, определённый по правилам бухгалтерского учёта, скорректированный на ограниченное количество налоговых разниц.

Официально анонсировано, что количество разниц сократится до трёх: амортизация, формирование резервов, финансовые операции (операции с ценными бумагами, процентные расходы). На практике разниц, скорее всего, будет больше. Очевидно, справедливее говорить о группах разниц. Стоит упомянуть, как минимум, разницу, связанную с правилами трансфертного ценообразования.

В предложениях Кабмина просматривается готовность отказаться от концепции "связи расходов с хозяйственной деятельностью" для целей налога на прибыль.

Обращает на себя внимание предложение отменить сбор за осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности (торговый патент). Отмена сбора должна повлечь отмену отдельного учёта результатов патентуемой и непатентуемой деятельности для целей налога на прибыль.

Реформирование зарплатных налогов и сборов

Реформе зарплатных налогов посвящена целая секция документа - концепция реформирования зарплатных налогов в Украине.

Сколь-нибудь точная оценка объёма зарплат в конвертах в Украине отсутствует, однако все сходятся во мнении, что их уровень существенный. Одной из основных причин существования теневых зарплат называют якобы чрезмерную налоговую нагрузку.

По оценке Кабмина, средняя нагрузка на зарплату в Украине (то есть соотношение всех собранных зарплатных налогов и сборов ко всем выплатам заработной платы) превышает 50%. Для сравнения, в среднем по странам ЕС этот показатель составляет 36,1% (данные Eurostat). При этом, номинальные ставки социальных взносов и НДФЛ в странах ЕС, как правило, не ниже, а во многих странах даже выше, чем в Украине.

Относительно низкий уровень общей налоговой нагрузки на зарплатные доходы в европейских странах обеспечивается за счёт высокого уровня легальных доходов населения (которые, как правило, превышают максимальный размер базы начисления социальных взносов), высоких пороговых величин для применения высоких ставок НДФЛ, а также существенного количества вычетов.

Для сравнения, в 2013 году в отечественном частном секторе доходы, превышающие размер максимальной базы для начисления ЕСВ (17 прожиточных минимумов), составляли всего 9,23% всех зарплатных доходов и приходились на 0,6% работников. В госсекторе статистика еще более драматична – меньше 0,1% чиновников удалось преодолеть барьер максимальной базы.

Несмотря на невысокий уровень легальных доходов населения, размер поступлений от ЕСВ и НДФЛ немаленький – почти 190 млрд. и более 70 млрд. соответственно (суммарно, около трети поступлений от налогов и социальных взносов). При этом собираются они, в первую очередь, в сегменте невысоких доходов.

Предложение правительства состоит в сниженииставок ЕСВ и реформировании порядка его расчёта. Сумма ЕСВ работодателей будет состоять из фиксированной части (рассчитывается как процент от минимальной заработной платы (МЗП) и уплачивается в отношении каждого работника вне зависимости от суммы его дохода) и процентной части (процент от дохода работника, который превышает размер одной МЗП).

Ставки взносов ЕСВ с работников, вероятно, останутся без изменений. Открытым также остаётся вопрос сохранения существующего размера максимальной базы для начисления ЕСВ.

По оценкам Кабмина, любой из двух рассматриваемых вариантов новых ставок приведёт к снижению доходов от ЕСВ примерно на четверть. Соответственно, такое снижение проблематично без компенсаторов.

Предположительно, одним из компенсаторов должны стать дополнительные поступления от НДФЛ, за счёт внедрения новой прогрессивной шкалы – 15%, 20%, 25%. В отношении НДФЛ правительство представило на суд общественности шесть различных моделей, которые отличаются пороговыми величинами для применения ставок.

Несмотря на большое количество вариантов, по оценке самого Кабмина, дополнительные поступления в любом случае будут невелики. Наибольший позитивный эффект для бюджета (плюс 14,7 млрд. грн.) возможен при внедрении модели, предполагающей применение высоких ставок к сегменту невысоких зарплат: ставка 20% - с 1 МЗП (в 2014 году – 1 218 грн.), ставка 25% - с 17 МЗП (20 706 грн). Учитывая недавно введённый временный сбор с доходов физлиц в 1,5%, не факт, что дальнейшее повышение ставок для широких кругов населения будет встречено с энтузиазмом.

Даже если причины зарплат в тени были определены правильно (высокая ставка ЕСВ и высокая кумулятивная нагрузка на заработную плату), инициативы правительства в такой комбинации, наиболее вероятно, не создадут достаточных стимулов для детенизации. Позитивный эффект от снижения ЕСВ (даже если таковой будет) может быть нивелирован негативным эффектом от повышения НДФЛ.

Учитывая невысокий уровень прогнозируемых поступлений от НДФЛ, не исключено, что это предложение Кабмина вызвано какими-то иными мотивами, нежели поиск компенсаторов. Например, желанием создать более справедливую систему налогообложения физлиц, что, однако, едва ли достигается с помощью рассматриваемых моделей.

Поскольку поступлений от НДФЛ в любом случае будет недостаточно, правительству придётся искать дополнительные компенсаторы. Если они не будут найдены – сокращение расходов, которые финансировались за счёт ЕСВ (в первую очередь, расходов на пенсионное обеспечение), будет неизбежным.

Впрочем, пенсионной реформы в любом случае не избежать. Причём неэффективная система пенсионного обеспечения относится к той категории проблем, в отношении которых действует принцип "чем раньше, тем лучше". Будем надеяться, что предложенная правительством реформа ЕСВ выступит катализатором реформы пенсионной системы.

Не обойтись и без сопутствующих мер – в первую очередь, ограничения обращения наличности.

Налогообложение агросектора

Правительство последовательно предлагает пересматривать (и максимально сокращать) налоговые льготы, которые уже давно из стимулирующего механизма превратились в инструмент злоупотреблений. В то же время, есть надежда, что нуждающиеся отрасли не будут брошены на произвол судьбы – стимулирование будет осуществляться с помощью прямой поддержки. Например, правительство озвучило идею компенсировать аграриям расходы на выплату процентов по кредитам.

Кабмин намеревается лишить крупных сельхозпроизводителей права применять специальный режим НДС и, возможно, фиксированный сельскохозяйственный налог (ФСН). Это уже не первая попытка реформировать налогообложение аграрного сектора. Изменения специального режима НДС, предполагавшие уменьшение процента НДС, остававшегося в руках сельхозпроизводителя, в своё время были отвергнуты парламентом. Однако, похоже, Кабмин полон решимости изменить status quo.

Децентрализация

Для обеспечения бюджетной децентрализации правительство намеревается зачислять в местные бюджеты часть поступлений от общегосударственных налогов. Поскольку давно используемый механизм представлен как нововведение, очевидно просматривается желание его усовершенствовать.

Кабмин анонсировал расширение перечня налогов, регулируемых органами местного самоуправления. Статус местных получат некоторые налоги, которые сейчас являются общегосударственными. Инициатива даст местному самоуправлению больше полномочий по определению ставок таких налогов и может привести к явлению, от которого все давно отвыкли, – внутренней налоговой конкуренции.

Итоги

Очевидно, наибольшее внимание привлекают инициативы правительства, связанные с зарплатными налогами и сборами. Эти изменения затронут как бизнес, так и большую часть населения, и призваны решить проблему, которая у многих на устах (а у значительной части населения еще и в кошельках) – теневые зарплаты.

Снижение ставки ЕСВ – безусловно, шаг навстречу бизнесу. Шаг, на который решиться непросто, но отказаться невозможно. Поскольку снижение поступлений от ЕСВ при отсутствии надлежащих компенсаторов неизбежно повлечёт сокращение расходов на пенсионное обеспечение, можно ожидать, что реформа ЕСВ станет катализатором другой реформы, давно актуальной - пенсионной. Эффекта домино не избежать.

Что касается инициатив правительства по реформированию НДФЛ, то ставки подоходного налога действительно можно повысить, но, в первую очередь, для сверхвысоких доходов (очевидно, существенно больших, чем те, которые рассматриваются правительством в качестве пороговых величин).

Важно, чтобы при реформировании оценивалась совокупная нагрузка на оплату труда – ЕСВ и НДФЛ.

При таком комплексном подходе к реформированию можно будет без зазрения совести усиливать контроль над правильностью уплаты зарплатных налогов и повышать ответственность за сокрытие заработных плат.

Зарплаты в тени существуют не только из-за чрезмерной налоговой нагрузки. Этому способствует относительная лёгкость уклонения от уплаты зарплатных налогов и отсутствие реальной неотвратимости наказания. Именно поэтому справедливый контроль над соблюдением налоговых законов сможет обеспечить существенное повышение доходов бюджета даже при сниженных ставках налогов.

Рано или поздно основные реформы завершатся, а бизнесу и населению придётся отказаться от привычки объяснять неуплату налогов неудачными законами или чрезмерно высокими ставками. Неизбежно наступит тот неприятный момент, когда придётся соблюдать реформированное законодательство и платить налоги. Начинать можно уже сейчас.

Владимир Котенко,
партнер, руководитель отдела налогообложения и юридических услуг
EY в Украине