Что с госбюджетом, нужно ли резать после выборов и при чем тут $

Минфин признал заметный недобор в доходной части госбюджета: по итогам первого полугодия от плана отстают и налоговая, и таможня, и госкомпании - дефицит госбюджета 6,8 млрд грн, сообщило министерство на прошлой неделе.

Формальная причина - недобор доходов, Минфин собрал за полугодие на 4,3% или 22,8 млрд грн меньше, чем запланировал. В прошлом году была похожая ситуация, хотя и менее масштабная: доходы отстали от плана на 3,1% или 14,8 млрд грн. 

Одни из главных виновников – слишком крепкая гривня и общее замедление экономики. Отчасти сгладить ситуацию помогла неожиданно большая прибыль Национального банка (в бюджет уже перечислено почти 65 млрд грн), но во втором полугодии правительство уже не сможет рассчитывать на помощь Нацбанка.

Сам регулятор не исключает, что Минфину придется резать расходы: "если динамика доходов сохранится, это увеличивает вероятность секвестра бюджета", - говорится в недавнем отчете НБУ о финансовой стабильности.

LIGA.net отвечает на самые важные вопросы о госбюджете-2019. Насколько возможный секвестр – это реальный сценарий?

Что такое секвестр бюджета и почему это опять актуально?

Разговоры о потенциальном секвестре бюджета – не редкость для Украины. Например, в прошлом году, о рисках, нехватки денег на финансирование всех запланированных расходов бюджета, предупреждал тогдашний министр финансов Александр Данилюк. Причиной опасений была затянувшаяся пауза в сотрудничестве Украины с МВФ, речь шла о сокращении затрат на $4 млрд.

В 2018 году с бюджетом все вышло гладко – резать расходы не пришлось (а сам Данилюк ушел в отставку). Сейчас об опасности заговорил  НБУ – в отчете о финстабильности за июнь регулятор указал на значительные отставания налоговой и таможни от плана наполнения госбюджета.

«Прирост поступлений от налоговых органов за пять месяцев составил всего 4,8%, тогда как планом предусмотрен рост на 13,8%, – отмечают в Нацбанке. – Таможенные органы увеличили перечисления на 2,2% вместо плановых 12,8%».

Основные «бюджетообразующие» статьи доходов – налог на добавленную стоимость (НДС), налоги на прибыль предприятий и физлиц (НДФЛ), акцизы на алкоголь и табак, рента. Главные поступления от таможни дает НДС, который платят импортеры, ввозящие продукцию для продажи в Украине.

Акцент Нацбанка на показателях налоговиков и таможенников не случаен: вместе они дают 90% доходов госбюджета. По плану на 2019 год это около 923 млрд грн. Насколько на этом фоне недостача в доходах на 22,8 млрд грн - это большая сумма? В прошлом году риск недополучения 46,7 млрд грн из-за введения налога на выведенный капитал заставил правительство отказаться от этой идеи. Позже с этим согласился и новый президент Владимир Зеленский.

Кто и как (не) «спонсировал» бюджет?

По данным Министерства финансов, план по доходам в первом полугодии был выполнен на 95,7%. Причины  недовыполнения – крепкая гривня (бюджет сверстан на среднегодовом курсе 28,2 грн/$, показатель первого полугодия – 26,9 грн/$) и более низкие объемы импорта.

И то и другое прямо влияет на показатели таможни, которая в первой части года фактически провалилась: по данным Госказначейства, недобор по импортному НДС в январе-мае (на данный момент, самая свежая подробная статистика, данные не учитывают показатели местных бюджетов) составил 14,4 млрд грн – почти половина общей налоговой недостачи. НДС платят импортеры, которые ввозят в Украину товар, его стоимость номинируется в валюте – от курса гривни зависит сумма отчислений в бюджет.

Проблема возникла и на уровне внутреннего налога на добавленную стоимость – отклонение от плана составило 8,5 млрд грн. Этот налог зависит от всех украинских производителей, но его особенность в том, что государство возвращает НДС экспортерам, которые платят аналогичные налоги в странах, где продают свой товар.

В начале года Госфискальная служба выплачивала необычно большие суммы компенсаций: например, в январе фискалы компенсировали почти 20 млрд грн, хотя в январе-2018 было 12 млрд. Причина – задержки с выплатами в конце прошлого года, часть из них перенесли на 2019-й.

Еще 13 млрд госбюджет не получил от госкомпаний: дивиденды в полном объеме пока не перечислили крупнейшие из них – Нафтогаз, Турбоатом, Центрэнерго и Укрнафта. 8,9 млрд недопоступило от табачного акциза: несмотря на то, что ставки выросли, производство продукции (во всяком случае официальное) сократилось.

Главным «спонсором» бюджета в первом полугодии стал НБУ: регулятор переоценил прибыль за 2018-й год и перечислил в госказну 64,9 млрд грн – на 17,4 млрд грн больше, чем было заложено в бюджете-2019. Расхождение в Нацбанке объяснили переоценкой валюты, которая находится на его балансе (это деньги, в которых Украина получает кредиты МВФ) по актуальному курсу гривни.

Другой бюджетный «позитив» – налог на прибыль принес на 2,7 млрд грн больше, чем ожидалось при верстке бюджета.

На что тратили деньги, на чем экономили, как закрывали дефицит?

Крепкая гривня с одной стороны  вредит бюджету, занижая доходы от импортного НДС, с другой - позволяет экономить: благодаря курсу, за первые пять месяцев 2019-го Минфин потратил на обслуживание госдолга (выплата процентов) на 7 млрд грн меньше.

По разным причинам не все планы по расходам выполнили другие министерства, в их числе – Минобороны, Минздрав, МВД и МИД. По данным Счетной палаты, в 2018 году именно МО и Минздрав были наиболее недисциплинированными распорядителями госсредств.

Минфин может быть доволен темпами привлечения госдолга. За 6 месяцев 2019-го министерство одолжило 241,7 млрд грн, погасив долгов на 211 млрд грн. Размещения ОВГЗ принесли 185 млрд грн (в первом полугодии 2018-го было 84,1 млрд), из них иностранцы обеспечили 57,2 млрд грн.

Еще 56,1 млрд грн одолжили у внешних кредиторов: 529 млн евро – под гарантию Всемирного банка, $350 млн – от доразмещения евробондов, выпущенных осенью 2018 года, 1 млрд евро – от семилетних облигаций, размещенных в начале июня.

Действительно ли Минфину придется резать расходы?

О секвестре в Минфине, в отличие от НБУ, пока не думают. Согласно бюджетному кодексу, основанием для пересмотра расходной части можно считать недобор поступлений на уровне 15%. Первые пять месяцев правительство свело с недостачей в 2%, уточнила в интервью Громадському министр финансов Оксана Маркарова.

«Сейчас нет фактических оснований для секвестра, и мы не видим даже вероятности того, что такие основания могут появиться до конца года», — заявила она.

Хороший спрос на долги правительства, экономия и неожиданно высокая прибыль НБУ помогли Минфину относительно спокойно пройти первое полугодие, даже несмотря на проблемы с доходной частью бюджета, соглашаются опрошенные LIGA.net экономисты.

«В мае ситуация с выполнением госбюджета была нормальной, – отмечает начальник отдела по работе с инвесторами Банка Кредит Днепр Андрей Приходько, – дефицит госбюджета был почти полностью профинансирован чистым привлечением госдолга».

Опасения относительно роста бюджетного дефицита не стоит преувеличивать, добавляет главный экономист Альфа-Банка Украина Алексей Блинов. «Все упирается в возможность Минфина этот дефицит финансировать, – поясняет он. – К тому же максимизированный план по расходам на обслуживание госдолга обеспечивает Минфину хороший запас прочности: эти расходы можно безболезненно резать».

Что будет во второй части года?

Во втором полугодии ситуация с бюджетом останется сложной: Минфин уже не сможет замаскировать проблемы прибылью НБУ, к этому добавится традиционный (скорее всего) провал большой приватизации и риски недополучения дивидендов от госкомпаний (в первую очередь – Нафтогаза), отмечают аналитики.

«Недобор можно компенсировать экономией – при условии, что новый парламент и правительство откажутся от популизма, – говорит старший экономист Центра экономической стратегии Ирина Пионткивская. – Помочь с выполнением планов по доходам может ослабление гривни, хотя мы и не ожидаем значительной девальвации».

Чтобы спокойно завершить год Минфину придется активно работать с госдолгом: на данный момент выполнено около половины внешнего финансирования, требуется привлечь ещё около $2 млрд, напоминает старший финаналитик ICU Тарас Котович.

«Правительство может рассчитывать на второй транш макрофинансовой помощи ЕС в 500 млн евро, – рассказывает он. – Остальной объём заимствований, скорее всего, будет покрыт ещё одним выпуском еврооблигаций».

В Минфине тоже признают, что риски невыполнения плана доходов во втором полугодии сохраняются. Как их нейтрализовать? Министерство надеется на реформы.

«Запуск эффективных налоговой и таможенной служб поможет в борьбе с уклонением от уплаты налогов и уменьшением контрабанды, – констатируют в Минфине. – Для финансирования дефицита бюджета важен и фактический старт большой приватизации».