Госбюджет в феврале: кризис пока не прошел. Шесть главных инсайтов

На початку березня Мінфін відзвітував про рівень виконання державного бюджету у лютому 2020 року. Надходження до держбюджету значно покращились - рівень виконання плану досяг 93,7% (порівняно з провальними 75,52% в січні). Таких результатів вдалось досягти, зокрема, за рахунок перевиконання - на 3,4 млрд грн - плану щодо сальдо по надходженням ПДВ. В цілому ключовий фактор покращення ситуації із надходженнями - перевиконання планових надходжень по податках на 7% (37,1 млрд грн проти 34,6 млрд грн). 

Чи означає це, що тривожний тренд у виконанні бюджету подолано, чи про це поки говорити зарано? Нижче наведено шість ключових трендів із виконання державного бюджету у січні-лютому, які говорять: криза поки що не минула.

Митні платежі залишаються на низькому рівні 

Говорити про подолання негативних тенденцій буде можливо, коли Державне казначейство оприлюднить детальну структуру податкових надходжень за лютий. Тоді буде зрозуміло, чи перевиконання плану по податковим надходженням (які у лютому складали половину всіх бюджетних надходжень) є "природнім", чи було досягнуто за рахунок дострокового перерахування податків чи дивідендів окремими компаніями. Статистика ж по митних платежах, які складають 38% в структурі загальних надходжень в плані на лютий, залишається тривожною. 

Хоча рівень недовиконання плану зменшився до 78,3% порівняно з 69,6% в січні, рівень надходжень по митниці все однак залишається нижче (на 7,3 млрд грн), ніж в січні-лютому 2019 року - і вказує  на значне відставання факту від планових платежів.

В свою чергу, це зумовлено невідповідністю макроекономічної ситуації прогнозам, на яких розраховувався проект держбюджету-2020. Передусім, прогнозу по середньорічному обмінному курсу, який, як очікувалось, мав складати 27 грн за долар США. Однак, фактично в січні 2020 року середній курс за період склав 24,12 грн, а в лютому - 24,6 грн. 

У разі, якщо збережеться нинішня тенденція до посилення курсу гривні, підстав говорити про покращення рівня надходжень із митниці не багато. 

Мінфін змушений використовувати ПДВ як інструмент балансування доходів 

Певною мірою покращення ситуації за доходами в лютому може бути зумовлено зменшенням рівня відшкодування ПДВ, та, як наслідок, збільшенням сальдо - тобто коштів, які йдуть до бюджету (різниця між надходженнями  та відшкодуванням ПДВ). 

Так, у січні, обсяги відшкодування ПДВ значно зросли, порівняно з груднем 2019 року. Якщо протягом минулого року середньомісячний рівень відшкодування становив 12,6 млрд, в січні обсяг відшкодування збільшився до майже 18 млрд грн. А в лютому знову знизилось майже на 7 млрд грн - до 10,8 млрд грн.

Ймовірне пояснення цього - те, що Мінфін у січні 2020 року повертав ПДВ, яке могло бути повернуто в грудні 2019-го, але тоді це зменшило б надходження до бюджету від ПДВ в грудні, коли уряд мав профінансувати значну частину видатків наприкінці року. 

Так, у грудні обсяг відшкодування ПДВ склав лише 9,8 млрд грн, що значно нижче за будь-який інший місяць протягом 2019 року. Це дозволило збільшити сальдо ПДВ  в грудні 2019 року до 12,6 млрд грн (проти середнього розміру сальдо 7,4 млрд грн) за рік. В свою чергу, це призвело до значного (до 6,9 млрд грн.) падіння сальдо по ПДВ в січні - що, в свою чергу, призвело до погіршення загальної динаміки по виконанню надходжень бюджету.

Зменшення рівня відшкодування у лютому дозволило збільшити сальдо (а отже - і доходи бюджету) на майже 4 млрд грн - до 10,8 млрд грн. 

Динаміка надходжень, відшкодування та сальдо ПДВ, млрд грн

Складною є ситуація за надходженнями не лише до держбюджету, але й до позабюджетних фондів, насамперед Пенсійного

Як свідчать дані Держказначейства, вже з січня розпочалось фінансування Пенсійного фонду за рахунок позичок ЄКР. За результатами  січня обсяг непогашених позик ЄКР Пенсійному фонду  становив 3,7 млрд грн. 

Таке фінансування потрібне лише за невиконання плану по надходженням до Пенсійного фонду (причому мова йде як про власні  надходження, передусім від єдиного соціального внеску, так і про кошти на пряме фінансування ПФ, передбачені у держбюджеті). 

Хоча ситуація в січні 2020-го дещо краща, аніж в січні 2019-го, глобальний тренд є тривожним,  адже позичка ЄКР - це фактично інструмент несанкціонованого парламентом перекредитування окремих розпорядників коштів за рахунок тимчасово вільних коштів інших розпорядників. І за нормального розвитку ситуації позички ЄКР не мають надаватись в принципі. Зокрема, кілька попередніх років Пенсійний фонд не потребував їх.  

Наприклад, у 2016 році позики з ЄКР Пенсійному фонду України не здійснювались взагалі. У 2017 році мала місце позика у розмірі 4,5 млрд грн (у січні), яка  була повністю погашена того ж року. Починаючи з 2018 року, спостерігається перевищення обсягів позик ЄКР на покриття тимчасових касових розривів ПФУ над обсягами відповідних погашень. Причому з січня 2019 року ця тенденція набирає постійного характеру та загрозливої динаміки. 

Динаміка позик Пенсійному фонду України з Єдиного казначейського рахунку у 2016-2019 роках, млрд грн

Динаміка позик Пенсійному фонду України з Єдиного казначейського рахунку у 2016-2020 роках, млрд грн 

В розпорядженні Кабміну є кошти для фінансування лише 85% видатків 

Прямий наслідок невиконання плану по надходженням до держбюджету у січні-лютому - (значне) недовиконання і плану по видатках. 

Статистики по видаткам окремо за лютий ще не має. Але в січні рівень недовиконання плану по видатках за загальним фондом держбюджету становив 15,43%. За повідомленням Мінфіну, за два місяці 2020 року, недовиконання видатків по загальному фонду зберігається на тому ж рівні - 14,7%.  

Що цікаво, план по спеціальному фонду перевиконано на 4,6%, зокрема, завдяки перевиконанню по власних надходженнях бюджетних установ на 17,9%. Тобто фактично, уряд переоцінює надходження до бюджету, й одночасно недооцінює потенційні надходження бюджетних установ.

В свою чергу, низький рівень доходів означає, що в Уряду є ресурс на фінансування захищених видатків бюджету (в 2019 році вони складали 76% всіх планових видатків). Але будь-які додаткові активності Уряду фінансуються "в ручному режимі" - тобто Мінфін та Уряд самі обирають, які незахищені статті є пріоритетними для фінансування, а які - ні.  

Гарна новина - в тому, що Міністерство фінансів не намагається збільшити рівень фінансування видатків за рахунок збільшення дефіциту бюджету. Дефіцит загального фонду держбюджету (доходи "мінус" витрати) у січні 2020 року лише незначно вищій, ніж в січні 2019 року (або 19,4 млрд грн порівняно з 17,4 млрд грн). Мінфін виконує план по запозиченнях, але не збільшує його, - ймовірно, з метою тримати дефіцит у визначених межах.  

Це є вкрай важливим для здоров’я державних фінансів, - адже наслідки розширення дефіциту бюджету матимуть для економіки України значно більший негативний ефект, аніж наслідки недофінансування видатків протягом одного чи кількох місяців.  

Окрім того, консервативна політика по відношенню до дефіциту бюджету є ще більш важливою на фоні наступного тренду, що чітко прослідковувався у лютому 2020 року. 

Завершення буму на ринку держоблігацій. Попит зі сторони іноземних інвесторів почав знижуватися - в цьому є погана і гарна новини 

2020 рік почався зі сприятливих для України умов як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках запозичень: попит інвесторів на державні цінні папери здебільшого перевищував пропозицію. Завдяки цьому в січні Мінфін залучав ресурси під найнижчі ставки за всю історію випуску ОВДП.

Але в лютому 2020 року ейфорії на ринках капіталу прийшов кінець, спричинений передусім поширенням коронавірусу. Інтерес нерезидентів до українських ОВДП також відчутно впав. 

Як наслідок, по-перше, структура залучень ОВДП відчула кардинальних змін. Більше половини всіх запозичень у лютому становили "короткі" папери (тривалістю рік чи менше), хоча ще в січні таких було лише чверть. А на початку березня Мінфін взагалі відмовився від запланованих раніше розміщень середньострокових ОВДП на аукціоні 4 березня, залишивши лише короткострокові папери, номіновані у євро та гривні.

По-друге, дохідність ОВДП почала збільшуватись. Три останні розміщення ОВДП здійснювалися за вищими ставками порівняно з січнем. Нарешті, загальний обсяг залучень значно знизився. 

Це є одночасно поганою і гарною новиною. Саме значний попит нерезидентів на українські ОВДП в минулому році та в січні 2020 року стали важливим фактором ревальвації гривні. За підрахунками НБУ, в 2019 році інтерес нерезидентів призвів до надходження в Україну $4,3 млрд валютних надходжень. 

Зниження інтересу нерезидентів ускладнить Мінфіну залучення боргу та подальше зниження ставок. Водночас це зменшить тиск на посилення гривні. Що, в свою чергу, є важливим фактором як виконання планів з надходжень до бюджету, так і конкурентоспроможності українських виробників на зовнішніх ринках. 

Водночас, вкрай важливо не втратити увагу інвесторів повністю - адже це поставить під ризик погашення та обслуговування держборгу, а також фінансування бюджету. З урахуванням ситуації на світових ринках, знову повертається важливість співпраці з МВФ як сигнал для інвесторів, що Україні можна довіряти.  

За продовження такої динаміки Кабмін уже в квітні може стати перед необхідністю робити секвестр бюджету. І це буде добре  

Бюджетний Кодекс України напряму вимагає: якщо протягом одного кварталу доходи загального фонду бюджету не виконуються більше ніж на 15%, Міністерство фінансів повинно запропонувати Кабміну (а той, відповідно, Верховній Раді) внести зміни до Закону про державний бюджет - та адаптувати план витрат до доходів.  

Так, вперше за п'ять років незначний секвестр було зроблено у жовтні 2019-го (доходи і витрати загального фонду державного бюджету було зменшено на 2%).  

І хоча сам собою процес секвестру - сигнал важкої ситуації із виконанням державного бюджету, цей крок все ж підвищує дисципліну та прозорість у виконанні бюджету, адже уряд разом із парламентом вирішуватимуть, які сфери видатків будуть фінансуватися.

Якщо ж уникати секвестру, Мінфін в ручному режимі ухвалюватиме рішення щодо того, які видатки профінансувати, а які - ні. А це, в свою чергу, означає непередбачуваність для розпорядників коштів у тому, скільки коштів і на що у них насправді є; спокусу використання коштів місцевих бюджетів, які розміщуються на казначейському рахунку, для фінансування потреб державного бюджету. 

Анна Корнилюк, Юлія Маркуц, аналітики, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління, Київська Школа Економіки