Экономист Всемирного банка: Что не так с пенсиями в Украине. И как сделать лучше? Интервью

В конце мая идея обязательных пенсионных накоплений для всех работающих украинцев получила серьезный удар: законопроект №2683, который мог бы ввести в Украине дополнение к солидарным пенсиям, не прошел даже фильтр комитета Верховной Рады по социальной политике.

Цель одной из важнейших реформ времен независимой Украины – улучшить пенсионное обеспечение для будущих поколений пенсионеров. Для этого гражданам предлагается не только платить "профильный налог" (Единый социальный взнос), но накапливать по принципу депозита.

Такая модель – второй уровень пенсионной системы – существует во многих странах мира. Чьим опытом стоит воспользоваться Украине? Правительство и депутаты уже обсуждают новый формат.

Но этот вопрос – с подвохом и множеством нюансов. Неправильная конструкция второго уровня может нивелировать преимущества накопительных пенсий и, что важнее, создать серьезные риски для нынешних пенсионеров, говорит Алексей Случинский, старший экономист Всемирного банка по вопросам социальной политики в Европе и Центральной Азии.

Он много лет занимается вопросами пенсионной реформы в Украине, видел не одну попытку разных правительств ввести обязательные накопления и предметно следит за "продвинутыми" моделями формирования пенсий в других странах мира.

LIGA.net поговорила со Случинским о нынешней попытке Кабмина сдвинуть ситуацию с мертвой точки. Ниже – ключевые тезисы беседы.

Почему очередная попытка ввести в Украине накопительные пенсии провалилась в парламенте?

Наибольшую критику вызвали две ключевые позиции реформы.

Во-первых, финансирование. Согласно предложениям правительства, накопительные пенсионные счета будут финансироваться за счет снижения НДФЛ и ЕСВ, что угрожает дополнительным дефицитом в системе госфинансов. Его пришлось бы финансировать за счет других источников, то есть, так или иначе, за счет налогоплательщиков – сегодняшних или будущих. Естественно, это вызывает много вопросов.

Во-вторых, роль негосударственных пенсионных фондов. Модель, которая предлагалась, предусматривала, что их допускают к управлению обязательными накоплениями граждан без четкого разъяснения преимуществ такого подхода. По сути, часть государственных финансов перенаправлялась бы в управление частным организациям.

Что не так с накопительной реформой по-украински

Прежде всего, мы не увидели четких пояснений, за счет каких источников будут компенсированы потери доходов от снижения ЕСВ и НДФЛ.

Проблема реформ такого плана – в необходимости так или иначе  финансировать солидарные пенсии. Страны, которые пытались ввести накопительную систему за счет ресурсов солидарного уровня, часто сталкивались с проблемами финансирования. Из-за этого мы видим серию свертывания таких реформ, в частности, в странах Восточной Европы.

Для повышения социальных стандартов в Украине важно, чтобы накопительные пенсии не замещали солидарные, ни в финансировании, ни в выплатах, а были дополнением к ним.

Правительство заявляет, что не намерено повышать налоговую нагрузку на бизнес, но при этом в 2016 году ЕСВ в Украине был снижен почти в два раза. Одной из целей реформы тогда, кроме стимулирования экономического роста, было уменьшение роли государства в пенсионном обеспечении. Ожидалось, что высвободится ресурс, который можно было бы направить, в том числе на формирование пенсионных накоплений. Это был хороший момент для введения второго уровня пенсионной системы. Но этого сразу не произошло, и теперь спустя несколько лет мы говорим о еще одном снижении ЕСВ. Мне это кажется не совсем последовательным.

Не совсем понятна позиция в отношении работающих пенсионеров и людей предпенсионного возраста. Часть налогов от их зарплат также предлагается направить на накопительные пенсии. Но, на мой взгляд, обязывать этих граждан к пенсионным накоплениям не имеет особого смысла, при этом потери бюджета только увеличатся.

Также можно отметить недостаточную проработанность центрального механизма сбора, учёта, и распределения собранных средств, до того, как они окажутся на индивидуальных счетах. Например, кто понесет ответственность за утерю средств на этапе их передачи от работодателя до центрального депозитария, и являются ли такие средства до их зачисления на индивидуальный счет уже частной собственностью или еще частью общественных финансов?

Также есть важная и сложная задача обеспечения приватности и безопасности персональных данных. Новости об утечках, к сожалению, уже становятся повседневностью.

Кто должен платить за накопительные пенсии?

Адекватная пенсия – такой же важный элемент компенсации за труд, как и справедливая зарплата.

На мой взгляд, все альтернативы усиления стандартов пенсионного обеспечения, вне повышения пенсионного возраста, сводятся к дополнительным налогам: скрыто или открыто, из зарплаты или из других источников, сегодня или в будущем. Дальнейшее снижение ЕСВ и НДФЛ во многом лишь отодвигает проблему, но не решает ее.

Альтернативой снижению налогов может быть бюджетное софинансирование. Как это работает? Предположим, работник или работодатель ежемесячно откладывает на пенсионный счет 100 грн, в таком случае столько же туда перечисляет государство. Это – более понятная для населения схема, чем то, что предлагается сейчас (работнику и работодателю сначала возвращаются деньги по ЕСВ и НДФЛ, а затем их тут же забирают на финансирование другого вида пенсий). При этом на начальном этапе взносы могли бы быть небольшими, для того, чтобы у населения постепенно формировалось доверие к системе.

Готовы ли к накоплениям украинские НПФ?

Негосударственные пенсионные фонды – важная составляющая системы финансовых услуг в стране. Но в то же время это единственная фининституция в Украине, корпоративная среда которой размывает ответственность за принятие решений. Реформа этого рынка назрела давно.

Сейчас уже готовится законопроект об усилении Нацкомиссии по ценным бумагам и фондовому рынку в части регулирования НПФ. На мой взгляд, без этого создание накопительного уровня в любой его форме будет непозволительно рискованным шагом.

Что говорит международный опыт?

Крупнейшая накопительная система в нашем регионе работает в Казахстане – накопления составляют около 15% ВВП. Децентрализованную модель с несколькими пенсионными фондами там заменили единым госфондом. Он аккумулирует средства, управлять ими разрешено рыночным компаниям по управлению активами.

В некоторых странах системы были полностью или частично свернуты, например в Венгрии, где работала децентрализированная модель. То есть, избранный "институциональный дизайн системы" – централизованная или децентрализованная модель – не исключает рисков, что рано или поздно система может оказаться в политическом тупике.

Долгое время, для многих был вдохновляющим пример пенсионных реформ в Чили. Но со временем стало понятно, что накопительные пенсии не решают всех проблем, связанных с охватом населения пенсионной программой, уровнем пенсий, и, соответственно, бедностью среди пожилого населения. Поэтому Чили стали возвращать элементы солидарной системы.

На мой взгляд, проблема охвата – это проблема рынка труда, которая со временем трансформируется в социальную проблему, и тут потребуются решения социального, а не страхового плана, например универсальная базовая пенсия. Разные вариации такой системы были введены в нескольких странах постсоветского пространства.

Чего ожидать от накопительной системы в Украине?

Адекватность пенсионной системы часто измеряется с помощью показателя уровня замещения. Он говорит о том, какой доход человек получает после выхода на пенсию по сравнению с доходом, который он получал во время трудовой деятельности. Также, усредненно, можно говорить об уровне пенсий по отношению к средней зарплате по экономике.

В Украине средний уровень замещения для всех пенсионеров по отношению к средней зарплате сейчас ниже 30%. Если мы исходим из модели, при которой каждый месяц на накопительные счета откладывается по 4% от зарплаты, потребуется около 20-25 лет, чтобы сгенерировать сбережения на уровне годовой зарплаты работающего украинца на тот момент (через 20-25 лет, - Ред.).

С учётом показателя дожития в момент выхода на пенсию это даст дополнительный эффект на коэффициент замещения около 5 процентных пунктов. При этом есть риск, что коэффициент замещения в солидарной системе будет снижаться после того, как в 2017 году была изменена формула начисления пенсий.

То есть, в сумме эффект может быть не таким значительным и проявиться не так скоро. Это не значит, что реформу не нужно проводить, но это ещё раз указывает на необходимость дополнительных средств для финансирования пенсий и более комплексного подхода к планированию реформы по всем компонентам.

В расчётах важно учитывать, что среднестатистический участник системы платит взносы лишь около 75% периода своей карьеры, что ограничивает возможности накоплений. Кроме того, средний статистический стаж при выходе на пенсию продолжает падать.

Что будет с солидарными пенсиями в будущем?

Я не разделяю взглядов о катастрофе солидарной системы.

Это не ракета, которая потеряла управление, летит в неизвестном направлении и упадет неизвестно где. Большая часть проблем, которые накопились в солидарной системе – рукотворны. Это результат несистемных мер и популистских реформ. Сама система вполне управляема, и, например, реформы 2011 и 2017 годов показали, что она в целом позитивно реагирует на параметрические изменения. В 2011 году был запущен механизм повышения пенсионного возраста для женщин, а в 2017 году произошла привязка срока выхода на пенсию к трудовому стажу.

Это помогло стабилизировать демографический баланс внутри системы. Соотношение численности граждан трудоспособного и пенсионного возрастов в Украине действительно будет ухудшаться, но благодаря этим реформам, соотношение между численностью тех, кто платит взносы и тех, кто получает пенсии, стабилизируется, во всяком случае, в среднесрочной перспективе.

По нашим прогнозам, до 20% населения старше 65 лет к 2045 году могут оказаться в группе риска – у них может не быть достаточного стажа (хотя бы 15 лет) для получения пенсии по возрасту из солидарной системы. Тут важно понимать, что накопительные пенсии вообще не решат эту проблему. Если у людей не хватает стажа для солидарных пенсий, мизерные накопления это никак не компенсируют.

Материал опубликован в рамках совместного проекта с компанией Лига.Пенсия, которая входит в группу компаний ЛИГА. Партнер не влияет на содержание материала.